Три в одном

Алексей Тарасов
11 октября 2004, 00:00

На весну будущего года назначен референдум по вопросу объединения Красноярского края, Таймыра и Эвенкии в один субъект федерации. Большинство сибиряков пока не видят в этом для себя выгоды

Под доброжелательным взглядом полпреда президента в Сибирском федеральном округе Анатолия Квашнина, бывшего военачальника, губернаторы Красноярского края, Таймыра и Эвенкии, бывшие топ-менеджеры "Норникеля" и ЮКОСа, дисциплинированно подписали документы, инициирующие слияние регионов. Если процедура укрупнения, обкатанная в Перми, не даст сбоев (а такое может случиться - примером тому неудачные попытки объединения на Алтае и в Иркутской области), президент слияние одобрит, а избирательные комиссии и органы представительной власти объединяющихся территорий согласятся пройти часть своего пути, то референдум состоится в трех субъектах в один и тот же день - 17 апреля 2005 года. Слияние должно одобрить большинство избирателей в каждом из регионов при явке не ниже 50%. После этого Думе предстоит утвердить конституционный закон об образовании нового субъекта федерации. И к 1 января 2007 года может появиться укрупненный регион.

И губернаторы, и особенно Квашнин, подчеркивали: решать - народу, за ним последнее слово. В действительности это не так. Объединение уже состоялось, бюджет трех регионов сегодня фактически определяется Заксобранием края. Остались политические формальности - вроде возможного переименования Красноярского края в Енисейский. Но до сих пор жителям этих регионов неизвестно самое главное - как после этой реформы изменится социально-экономическая обстановка.

Краткая история собирания земель

Сложносоставной Красноярский край - даже не административная матрешка, а уродливое детище разных эпох. На его территории со времени ельцинского "парада суверенитетов" образовались два равных с ним по статусу субъекта федерации - Таймырский и Эвенкийский автономные округа, а на Таймыре, еще со сталинской нарезки границ, существует Норильский анклав, который находится под юрисдикцией не округа, а края.

О необходимости интеграции земель, прежде составлявших единый регион, политики заговорили с того момента, как край начал распадаться. Первой в 1990 году его покинула Хакасия. Тогда автономные области выдвинули условие - они поддержат Бориса Ельцина на выборах председателя Верховного Совета РСФСР, если Руслану Хасбулатову, представителю Чечено-Ингушской АССР, будет отдан пост его первого заместителя. У этой сделки было два следствия: статус автономных областей повысился до республиканского, а между Хакасией и Красноярьем появились таможенные барьеры. Жители регионов были потрясены этим, но центробежные процессы развивались неумолимо. По Конституции 1993 года Таймыр и Эвенкия, формально оставаясь в составе Красноярского края, обрели все атрибуты самостоятельных субъектов федерации.

С тех пор для северных политиков стало правилом регулярно предпринимать попытки отдалиться от Красноярья. Одиннадцатилетняя холодная война между Севером и Югом (с 1991-го по 2002 год) велась в основном за богатый Норильский промрайон. Точнее, за налоговые платежи Норильского комбината. Вялые попытки договориться регулярно заканчивались провалом. Команда бывшего главы края, ныне депутата Госдумы Валерия Зубова (он первым из постсоветских красноярских губернаторов попытался заработать лавры собирателя земель), считала Таймыр, пытающийся переподчинить себе Норильск, "красноярской Чечней". Не давали результатов и неоднократные вмешательства в конфликт Кремля. Все договоренности, скрепленные подписями, в том числе и в присутствии Бориса Ельцина, не стоили даже той бумаги, на которой они излагались.

Весной 1998 года губернатором края стал отставной генерал Александр Лебедь. Экономические войны в регионе, эпидемия банкротств, грубые управленческие ошибки, а потом и дефолт привели к тому, что наполнение краевой казны осуществлялось практически исключительно экспорториентированной Норильской горной компанией, которая к тому времени зарегистрировалась в Дудинке - столице Таймырской автономии. Фактически краем управляли менеджеры Норильского комбината. Не случайно именно в те времена в регионе заговорили о переносе столицы края из Красноярска в Норильск. Позже, зимой 2001 года, когда гендиректор "Норникеля" Александр Хлопонин был избран губернатором Таймыра, он, по сути, стал главой всего Красноярского края.

Переговоры Хлопонина с Лебедем, перекрой отчислений промрайона в край и округ шли тяжело. Было очевидно: Норильск, став центром экономической и финансовой силы, становился и центром политической воли. Хлопонин однажды даже предложил "объединить Красноярский край в составе Таймырского округа - поскольку налоговые платежи 'Норникеля' превышают 70 процентов бюджета края". В этой шутке была лишь малая доля шутки. Гибель губернатора Лебедя на время прервала переговоры об интеграции Севера и Юга. Они возобновились, когда пост губернатора Красноярского края занял Александр Хлопонин. Это, кстати, позволило решить проблему норильских платежей. Согласно последним договоренностям губернаторов, Норильск войдет в состав Таймыра, а Таймыр, соответственно, в состав края.

С Эвенкией же договариваться красноярцам поначалу было проще. В середине 90-х годов Заксобрание края и эвенкийский Законодательный суглан санкционировали создание межрегиональной комиссии, чьи решения будут обязательны для органов власти Красноярского края и Эвенкии. Сей механизм был позаимствован из первоначального проекта договора России с Белоруссией. Однако власть в автономии сменилась, и нынешний губернатор Эвенкии Борис Золотарев до самого последнего времени был категорически против объединения. В немалой степени его стараниями очередная, достигнутая еще в 1997 году договоренность об образовании единого надрегионального органа исполнительной власти (что было зафиксировано в соглашении о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанном тремя губернаторами и президентом России в том же 1997 году) оказалась под спудом до осени 2003 года.

Лишь в 2003 году Александр Хлопонин, губернатор Красноярья, Олег Бударгин, глава Таймыра, и Борис Золотарев на берегу таежного озера Виви закопали под лиственницами вместо топора войны три бутылки коньяка со своими портретами на этикетках и объявили о создании Совета губернаторов - некоего надрегионального органа исполнительной власти. Решения совета, как было заявлено, станут обязательными к исполнению в трех субъектах федерации.

Официальному рождению этого органа предшествовала фраза Хлопонина о том, что пора "перестать сопли жевать". Произнесена она была сразу после аналогичного высказывания Владимира Путина на переговорах о создании Единого экономического пространства, в которое войдут Россия, Украина, Белоруссия и Казахстан. Однако реальность в Сибири, как и на просторах ЕЭП, далека от политтехнологических построений.

Имитация брачных игр

Когда три губернатора образовали на берегу эвенкийского озера невиданный доселе на российских просторах орган, это выглядело данью политической конъюнктуре, имитацией объединительных усилий, не более того. У каждого из глав регионов были собственные воззрения на то, каковы полномочия Совета губернаторов. И все они, чуть не хором, твердили, что ни о каком объединении территорий речи не идет, демонстрировали искреннее непонимание (глава Эвенкии ярче и категоричнее своих коллег), зачем нужно регионам вновь сливаться и к чему местным налогоплательщикам оплачивать "объединительные" амбиции кого бы то ни было, включая и обитателей Кремля.

Что особенно важно, Хлопонин, подписывая документы о тройственном союзе, согласился на равноправие края с автономиями, которые формально никогда из состава края и не выходили. То есть Красноярск отказался от роли "старшего брата" в отношениях с Турой и Дудинкой.

Исходя из российской политической практики енисейскому региону укрупнение не грозило бы до тех пор, пока губернаторы не задумались бы о третьем сроке своего правления. А это весьма отдаленная перспектива. Хлопонин же, первый срок губернаторства которого заканчивается осенью 2007 года, планировал обратиться к теме укрупнения региона не ранее 2006 года.

В общем, еще пару лет для небольшой аудитории в Москве губернаторы могли продолжать имитировать "брачные" игры. Даже в первой половине минувшего сентября, подводя итоги консультаций в президентской администрации, что велись с начала 2004 года, Хлопонин сказал, что объединения края с автономиями не миновать, но временем проведения референдумов он называл осень 2005 года.

В общем, губернаторы явно не были готовы ускоряться, хотя объективные предпосылки для укрупнения региона есть: история Енисейской губернии, "Норникель", скрепляющий, словно бочку, красноярские Север и Юг, крупные межрегиональные проекты (эвенкийские месторождения нефти и газа, алмазные россыпи на границе Красноярья и Эвенкии, Ванкорское нефтегазовое месторождение в Туруханском районе). Переговорщики прежде всего торгуются по поводу сумм "федеральных инвестиций", за которые северные округа поступились бы принципами и отказались от государственности.

Но как только президент Владимир Путин объявил о реформе госвласти, настроения в регионах решительно изменились.

Все деньги в одну кассу

Согласно принятым поправкам к федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", значительная часть полномочий, а также доходов округов с начала следующего года передается в ведение "головных" регионов, в состав которых они входят. Как пояснил начальник главного финансового управления администрации Красноярского края Александр Новак, в край передаются до 85% полномочий Таймыра и Эвенкии. В ведении округов останется лишь содержание администраций, архивов и расходы, связанные с национальной культурой. Дабы округа в переходный период могли все же качественно функционировать, край подготовил финансовые договоры с автономиями о передаче им полномочий вместе с налогами и федеральными трансфертами. "Но все эти потоки будут проходить через краевой бюджет", - подчеркнул г-н Новак.

Таким образом, Кремль вернул Красноярску статус "старшего брата" в отношениях с Таймыром и Эвенкией. И теперь правильнее говорить не о слиянии, а о поглощении Красноярским краем северных автономий. Еще несколько месяцев назад эта перспектива казалась фантастикой, поскольку существовавший порядок вещей устраивал почти всех, за исключением разве что части минфиновских и очень малой части кремлевских чиновников.

Смета объединительного проекта, похоже, окончательно еще не согласована с Кремлем и Минфином, отсюда разнобой в оценках сумм, которые федеральный центр согласится инвестировать в объединение регионов. Есть источники, которые утверждают, что цена вопроса - 23 млрд рублей из федеральной казны. Это - почти половина консолидированного бюджета всех трех субъектов. Альбер Камю как-то сказал: "Это не цель оправдывает средства, а средства служат для оправдания цели". Такие финансовые средства, о которых идет речь, оправдают любую цель: централизацию, децентрализацию, деление региона по меридианам, параллелям, да хоть на шахматные клетки.

По другим оценкам, Красноярскому краю не дождаться даже тех преференций, которыми одарили Пермский край. По мнению депутата Госдумы Раисы Кармазиной, у Красноярья, согласно Бюджетному кодексу, есть шансы сохранить после объединения и вплоть до 2009 года федеральные средства, направляемые в виде дотаций на покрытие бюджетного дефицита округов (2 млрд рублей), но для этого необходимо завершить объединение до 1 января 2006 года. Красноярский же проект объединения, напомним, рассчитывают закончить лишь к 2007 году.

А уже с 2005 года ЮКОС перестанет перечислять в казну Эвенкии сверхплановые платежи, частично покрывавшие бюджетный дефицит территории (1.1,5 млрд рублей в год). Это подтверждают руководители и Эвенкии, и края. По словам г-на Новака, в настоящее время представители края ведут переговоры с Минфином о выделении дополнительных трансфертов для Эвенкии на эту сумму. Министр финансов Алексей Кудрин, не озвучивая конкретных цифр, признал, что необходимо внедрить механизм сглаживания финансовых последствий реформы межбюджетных отношений для Красноярья.

Народ выгоды не зрит

Итак, процесс объединения трех регионов в один вступает в завершающую стадию, которая, пожалуй, может стать самой интересной - жители, по словам г-на Квашнина, должны будут выразить свою волю. Представить, что произойдет, если народ откажется проголосовать за объединение регионов, не хватает фантазии. А именно такой исход референдума наиболее вероятен. По данным последних соцопросов, 70% сибиряков выступают сегодня против слияния.

Негативное отношение жителей регионов к планам властей - самая серьезная проблема, стоящая перед собирателями сибирской земли. Пока за ее решение никто еще не брался. Занимаясь финансовыми потоками и склоняя региональные власти к компромиссу, федеральный центр пока не выдвинул никаких аргументов, которые могли бы убедить сибиряков в том, что объединение им выгодно.

Красноярск