Стандарты с максимальным уровнем шума

Разработка стандартов и контроль за исполнением государственных стандартов были для чиновников очень доходным бизнесом. Поэтому сегодня они готовы на все, лишь бы его вернуть

"В настоящее время на завершающей стадии находится подготовка 400 новых стандартов, которые будут введены до конца текущего года", - сообщил на прошлой неделе руководитель Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирования) Григорий Элькин. Среди находящихся в стадии подготовки - стандарты на мясную продукцию, в области CALS-технологий (компьютерной поддержки поставок), низковольтного оборудования, парфюмерной продукции и ряд других.

Казалось бы, новость сугубо положительная. В развитых странах мира считается, что фонд стандартов должен обновляться на 10% ежегодно. В России сегодня действует более 25 тыс. стандартов, если принять европейские образцы, то ежегодно у нас должно разрабатываться свыше 2,5 тыс. стандартов. А разрабатывается только 400-500 стандартов в год. Так что новые стандарты - это хорошо.

Но за этими победными реляциями Ростехрегулирования кроются нешуточные страсти и принципиальные проблемы в сфере национального технического регулирования.

Победа, добытая в боях

В конце 2002 года президент подписал Закон о техническом регулировании - он заменил действовавший еще со времен СССР Закон о стандартах. Этому событию предшествовала драматическая борьба буквально за каждое слово этого документа: он был внесен в Думу правительством после трудных межведомственных согласований. И хотя компромисс был достигнут, эмиссары ряда министерств и ведомств развернули в Думе работу против принятия законопроекта или как минимум по внесению в него кардинальных изменений. Один умелец даже сподобился поднять панику в МАГАТЭ, за что позднее поплатился местом.

Страсти вокруг этого закона вполне обоснованы: реформа технического регулирования существенно сокращает сферу влияния чиновников, а значит, и их возможности получать дополнительные доходы. Достаточно сказать, что закон ликвидировал огромный пласт ведомственного нормотворчества - ведь в соответствии с ним установление обязательных требований к производству и продукции переносится на уровень федеральных законов. Таким образом, чиновники лишаются возможности не только корректировать обязательные технические требования в соответствии с пожеланиями того или иного заказчика, но и навязывать экономике свои стандарты, а их "стандартизаторы" зачастую выдумывают с одной-единственной целью - зарабатывать деньги на штрафах за их несоблюдение. Нормативная база, которую чиновник до сих пор рассматривал как личный бизнес, превращается в техническое законодательство, защищающее бизнес от избыточных притязаний бюрократии.

Лишенные бизнеса

Несмотря на ожесточенное сопротивление, в 2002 году удалось сохранить базовые принципы реформы системы технического регулирования. Существенно облегчив жизнь предпринимателям, Закон о техническом регулировании вместе с тем нанес огромный материальный и моральный ущерб чиновникам бывшего Госстандарта (ныне - Ростехрегулирование). Дело в том, что закон, во-первых, ограничивает государственное регулирование производства исключительно сферой безопасности, при этом контроль за соблюдением требований безопасности логично делится между ведомствами, отвечающими за техническую, пожарную, санитарно-эпидемиологическую, экологическую и т. п. безопасность. Таким образом, чиновники Ростехрегулирования лишились весьма важного источника дохода - контроля за соблюдением требований безопасности, которые они сами же и придумывали.

Во-вторых, все требования по качеству, сегодня в изобилии рассыпанные по ГОСТам, становятся рекомендательными, а не обязательными к исполнению. Тем самым у "стандартизаторов" исчезает собственная делянка кормления на ниве государственного надзора за качеством продукции. Получается, что чиновники ведать теперь будут чем-то добровольным, а это и не солидно как-то, и не прокормиться на этом. Ведь предприятия купят только те стандарты, которые им реально будут нужны. Издавать и продавать ГОСТы, заведомо обязательные для исполнения, - это одно дело, тут большого таланта не нужно. Но совсем другое дело - писать стандарты, которые придется продавать на свободном рынке интеллектуальной продукции, писать так, чтобы люди приобретали их не по принуждению, а добровольно, не от безысходности, а для дела. Для такой стандартизации нужны другие мозги и другие навыки.

Если вы не хотите выполнять требований национального стандарта, то обязаны доказать, что ваша продукция соответствует "существующему уровню развития науки и техники"

Что же остается "лишенцам"? Изо всех сил пытаться возвращать стандартам обязательность де-юре или де-факто, хоть по закону, хоть в обход него. Первые попытки такого рода начались сразу после принятия Закона о техническом регулировании и не отличались изобретательностью. Так, коллегия бывшего Госстандарта просто-напросто приняла решение "признать целесообразным" использование в технических регламентах ссылок на стандарты, что делало ГОСТы, по сути, обязательными. К счастью, из правительства пришло прямое указание, и в протоколе коллегии, подписанном тогдашним председателем Госстандарта В. В. Усовым, зафиксировано прямо противоположное - такие ссылки признаны нецелесообразными.

После организационных и кадровых перемен, состоявшихся в ходе административной реформы, работа по возрождению обязательных ссылок на ГОСТы возобновилась. Сначала просто явочным порядком Ростехрегулирование принялось официально публиковать проекты технических регламентов со сплошными ссылками на стандарты - как будто никаких решений по этому поводу правительством и не принималось. Одновременно с этим на семинарах, которые регулярно проводят специалисты Ростехрегулирования, слушателям за их же деньги пропагандировали эту обреченную ссылочную конструкцию. И выходило, что люди зря тратились - сначала на "обучение", а потом на разработку технических регламентов, основанных на ГОСТах, которые никогда и никому не будут нужны.

Под новым соусом

Сейчас возрождение системы ГОСТов проводится под новым прикрытием - и называется это "применением в России модели европейских директив 'Нового подхода'". Ссылаясь на Европу, чиновники Ростехрегулирования утверждают, что технические регламенты должны быть не нормами прямого действия, а предельно общими рекомендациями (как образец обычно приводят требование директивы Евросоюза 98/37/ЕС на машины и оборудование: "шум должен быть минимальным при существующем уровне развития науки и техники"). А вся конкретика должна содержаться в стандартах, которых чиновники напридумывают десятки тысяч.

Такой подход был раскритикован юристами, ведь он опять делает нормы ГОСТов обязательными, что противоречит и Закону о техническом регулировании, и Конституции (там в ст. 55, п. 3 устанавливается, что любые ограничения прав можно вводить только федеральными законами), а заодно и европейским принципам, на которые так любят ссылаться чиновники Ростехрегулирования. Международное законодательство (а оно, заметим, вовсе не эквивалентно европейскому, а зачастую с ним открыто конфликтует) нигде не предписывает применять ссылки на стандарты. Оно лишь позволяет делать такие ссылки, если это не противоречит национальным законодательствам. В Европе существуют и директивы с нормами прямого действия. Но это удобочитаемые документы - нормального объема, вполне применяемые, в отличие от наших сборников ГОСТов в тысячи страниц.

Стоит отметить, что конструкция из крайне обобщенных директив и конкретных гармонизированных стандартов была введена в Европе для согласования стандартов разных стран. У нас такой проблемы нет. Зато есть не критичная для Европы проблема нормализации взаимоотношений между бизнесом и органами власти. Тем более что Ростехрегулирование мечтает переложить обязанность по финансированию разработки стандартов с федерального бюджета на бизнес.

Конструкция из пустых регламентов и восстановленных в своих правах стандартов проблему нормализации отношений бизнеса и власти не только не решает, но и усугубляет. Однако "стандартизаторов" это не смущает. "Если сделать регламенты нормами прямого действия, как того требует Закон о техническом регулировании, - обещают нам, - то в России остановится научно-технический прогресс, нашей стране закроют путь в международные организации, обрушится международная торговля и т. п.". Некоторые в либеральном угаре доходят до того, что предлагают перевести в добровольную сферу практически всю ныне действующую нормативную базу по техническому регулированию. И это в стране, где даже обязательные требования мало кто выполняет!

Обратимся снова к опыту Европы. Как мы уже отмечали, там в техническом регулировании существуют нормы прямого действия, и ничего страшного не происходит: научно-технический прогресс не остановлен, торговля процветает. Ни одна страна за применение таких норм из международных организаций не исключена. Обновлению стандартов идея прямых норм тоже не помешает. Во-первых, потому что по Закону о техническом регулировании в регламенты включаются только параметры продукции (а не конкретные конструкционные и технологические решения стандартов, о чем у нас регулярно умалчивают), изменяющиеся не так динамично, как кажется. А во-вторых, потому что в нашей практике законы меняются хоть и не быстро, но, как показывают статистика и опыт, заведомо быстрее, чем стандарты.

Бесплодные усилия

Чиновники Ростехрегулирования сегодня в метаниях - то пытаются вернуть стандартам обязательность, то признают принцип добровольности в применении практически всех конкретных требований технического регулирования. Объяснить это одной лишь повышенной мобильностью правового сознания нельзя. А вот коммерческими интересами - можно. В публичных заявлениях руководители этого ведомства как бы ненароком оговариваются: доказательной базой выполнения требований технических регламентов будут только национальные стандарты. Это означает, что если вы не хотите выполнять требований национального стандарта, то обязаны представить в соответствующие инстанции протоколы испытаний, доказывающих, что ваша продукция соответствует "существующему уровню развития науки и техники".

Ростехрегулирование мечтает переложить обязанность по финансированию разработки стандартов с федерального бюджета на бизнес

Хитрость заключается в том, что "стандартизаторы" ссылаются на национальные стандарты, которые еще не разработаны. Но для Ростехрегулирования это не проблема - ведомственными приказами в "национальные стандарты" разом и целыми списками переводятся все те же ГОСТы. Между тем национальные стандарты должны приниматься по детально прописанным в Законе о техническом регулировании процедурам, а не по приказам чиновников. И эти стандарты должны соответствовать требованиям регламентов, которых также пока не существует. Так что нет никаких оснований считать ГОСТы национальными стандартами.

Чтобы как-то оправдать свои действия, "стандартизаторам" приходится опускаться до грубой дезинформации - утверждать, что якобы на предварительных слушаниях в Думе законопроекты, возрождающие ГОСТы, были одобрены, тогда как на самом-то деле все было наоборот - эти законопроекты были дважды забракованы. Ровно потому, что никакие ссылки на ГОСТы Законом о техническом регулировании не предусмотрены. А еще потому, что Конституция запрещает ограничивать права граждан, в том числе на предпринимательскую деятельность, ведомственными актами. Так что Закон о техническом регулировании в этой части не удастся переписать при всем желании.

Надо определиться

Закон о техническом регулировании вступил в силу год назад, но борьба вокруг него не прекращается. Из сферы действия закона пытаются вывести целые отрасли - атомную энергетику, авиацию, медицину. Вопросы, концептуально решенные правительством при внесении и формально закрытые законодателем и президентом при утверждении закона, вновь поднимаются так, как будто страна готовится к первому чтению, как будто в 2002 году все это не было уже в деталях проработано и однозначно прояснено.

Вместе с тем активно распространяется информация, что закон-де в ближайшее время будет переписан, причем отнюдь не в деталях. В результате министерства и ведомства саботируют поручение правительства о внесении необходимых изменений в другие федеральные законы, поскольку ожидают, что новая редакция Закона о техническом регулировании будет настолько сглаженной, что изменений в других актах не потребуется. Другими словами, зачем приводить законодательство в соответствие с законом, от которого скоро мало что останется?

Реальных оснований для изменения закона нет. Все возникающие вопросы вполне можно урегулировать на уровне подзаконных актов и постановлений правительства. При этом у противников Закона о техническом регулировании не появляется никаких новых аргументов, кроме тех, что были отвергнуты еще при внесении законопроекта правительством в Думу.

В общем, надо договариваться. Либо Закон о техническом регулировании допускает нормальные конструкции "регламент-стандарты", и тогда его не надо менять, а надо лишь писать регламенты в соответствии с данным законом. Либо этот закон не позволяет делать чего-то жизненно важного, и тогда желающие могут бороться за его изменение. Но до принятия новой редакции закона необходимо прекратить: а) изготовление проектов технических регламентов, основанных на ГОСТах и тем самым прямо противоречащих закону; б) рекомендовать предпринимателям работать по ГОСТам; в) вести публичную, массовую, а местами просто агрессивную пропаганду идеологии, противоречащей закону. Точнее, все это можно делать, но только не находясь на государственной службе в системе исполнительной власти.