В начале декабря Госдума рассмотрит во втором и третьем чтениях пакет предложенных президентом поправок в законы об общих принципах организации органов государственной власти в регионах и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Речь идет об отмене всеобщих выборов глав субъектов федерации. Согласно поправкам, кандидатуры губернаторов и президентов автономий будут предлагаться президентом России и утверждаться законодательными собраниями регионов. Но если депутаты дважды эти кандидатуры отклонят, президент страны имеет право ЗАКСы распустить. Судя по всему, именно этот последний пункт и будет главным предметом политических торгов.

Напомним, что в первом чтении пакет поправок получил одобрение 365 депутатов Госдумы, что намного больше необходимых 226 голосов. Против проголосовали только коммунисты, несколько представителей "Родины" и независимые депутаты. На обвинения оппонентов в соглашательстве - важнейший документ, ставящий под вопрос конституционный принцип федеративного устройства страны, одобрен практически без обсуждения - члены Думы отвечали, что принятие документа в первом чтении означает лишь общее согласие с постановкой вопроса, а все конкретные возражения будут выдвинуты во время второго чтения. Кроме того, ко дню первого чтения, а оно состоялось 29 октября, в Госдуму поступили заключения от 71 региональной администрации и 58 ЗАКСов. И все до единого были положительные. Как сообщил корреспонденту "Эксперта" председатель комитета по делам федерации и региональной политике Виктор Гришин, "было лишь одно заявление против - Госсовет Чувашии 18 октября прислал отрицательное заключение. Чувашские депутаты написали, что документы не в полной мере соответствуют Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права. Но спустя неделю они пересмотрели свою точку зрения и направили в Думу новый отзыв - уже в поддержку президентских предложений. Регионы решились поддержать закон в первом чтении во многом потому, что рассчитывают на его существенную доработку ко второму".

Пробные шары

Отправляя свои замечания, региональные власти старались определить границы, в пределах которых федеральный центр согласится скорректировать закон. А самые смелые запустили пробные шары, обозначив позицию, по которой хотели бы поторговаться. Главное пожелание регионов - как минимум усложнить порядок роспуска парламентов. Предлагаются различные варианты - к примеру, установить срок, в течение которого президент не может распускать депутатов (год после избрания и за год до окончания срока их полномочий). Или создавать специальные комиссии, которые обсуждали бы возможного кандидата на пост главы региона, предложенного президентом.

Депутаты старались учесть все возможности, чтобы исключить роспуск местного парламента. В частности, чувашские депутаты напомнили, что приведенный в Конституции список полномочий президента имеет исчерпывающий характер, а значит, распускать региональные парламенты своим указом глава государства не может. И рекомендовали Госдуме дополнить пункт, наделяющий президента правом распускать парламент, следующими словами: "...если действия законодательного органа субъекта РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ". Таким же разъяснением они рекомендовали дополнить термин "утрата доверия" (с этой формулировкой президент вправе отстранять назначенного главу региона). Кроме того, депутаты считают, что кандидатура губернатора должна предлагаться региональными законодателями либо предварительно согласовываться с ними.

Вопреки мрачным прогнозам некоторых аналитиков в первое время реформа принесет скорее положительные результаты. Если взять губернаторов под жесткий контроль и отстранить от должности тех, кто регулярно блокирует решения Кремля, такие важные экономические реформы, как новый порядок предоставления льгот и реформа ЖКХ, вероятно, пойдут быстрее. Путинские нововведения скорее бьют по отложенному результату предыдущих либеральных реформ. Интересный пример приводит заведующий лабораторией проблем фискального федерализма и субнациональных финансов Института экономики переходного периода Илья Трунин: "С 2000 года в России действует новая методика распределения средств между регионами. В соответствии с ней рассчитывается, сколько налогов может собрать каждый субъект федерации, и затем перечисляется столько средств, сколько необходимо, чтобы уравнять потенциальные доходы участвующих в распределении регионов с учетом их расходных потребностей. Эта методика была разработана для распределения всей нецелевой финансовой помощи, но пока по ней выделяется всего шестьдесят процентов средств, остальное идет в виде бюджетных ссуд, различных дополнительных трансфертов и так далее. Одно из преимуществ такого механизма в том, что у губернатора остается свобода действий - он сам решает, собирать максимум налогов на своей территории или оставить деньги в экономике. Предположим, губернатор считает, что в регионе надо развивать пищевую промышленность. Тогда он может снизить налоги пищевым предприятиям и сэкономить, скажем, на общественном транспорте. Если это избранный губернатор, он может это сделать, имея поддержку избирателей. Другое дело назначенец - вышестоящее начальство будет диктовать ему, куда вкладывать деньги, возможно, не ориентируясь на пожелания населения региона. Так что методика, которая была направлена на создание стимулов к финансовой самостоятельности регионов, просто теряет смысл".

Кроме того, закон о назначении губернаторов в сущности сливает два уровня власти - региональный и федеральный - в один. Таким образом рушится система противовесов. Конечно, нельзя сказать, что до сих пор она работала эффективно. Полпреды, поставленные, чтобы присматривать за губернаторами, зачастую не выполняли своих функций. Почти все федеральные ведомства на территории регионов, которые, по идее, должны были отстаивать интересы федерации, оказались подконтрольны главам регионов. Тем не менее эти ограничители существовали, и в дальнейшем при соответствующей политике Москвы они могли бы сыграть свою положительную роль. До сих пор центр сдерживал аппетиты региональных баронов даже на неформальном уровне. Теперь же губернаторы становятся федеральными чиновниками, над которыми стоит только президент. Там, где он недоглядит, они свободны в своих действиях.