Вектор безвластия

Елена Кром
22 ноября 2004, 00:00

Территории Северо-Запада на перепутье: влияние губернаторов заметно снизилось, а федеральный центр слабо использует свои возможности в регулировании региональных экономик. Новая система отношений еще не устоялась, и бизнесу зачастую не с кем "решать вопросы"

В 2003.2004 годах "Эксперт Северо-Запад" вел работу по проекту "Центры влияния в Северо-Западном федеральном округе". Цель проекта - определить центры экономического и политического влияния в северо-западных субъектах РФ и отметить основные тенденции развития регионов. Среди задач проекта - определение политики крупного бизнеса в провинциях: методы экспансии, конфигурация взаимоотношений с региональной властью. Для реализации поставленных задач в каждой из областей Северо-Западного федерального округа мы проводили по 15.20 расширенных интервью с представителями политических и экономических элит. Более чем через год после старта проекта "Эксперт Северо-Запад" снова рассматривает ситуацию в регионах, чтобы отметить произошедшие изменения.

Хаоса стало больше

На наш взгляд, эти изменения происходили в двух направлениях: во-первых, продолжается тот процесс, который известный российский исследователь региональных тенденций Наталья Зубаревич охарактеризовала как "открытие регионов". На большей части территорий власти перестали защищать свои вотчины от любого внешнего воздействия и стали пускать в экономическую сферу чужаков. Во-вторых, заметно снизилось влияние - прежде всего на деятельность бизнеса - региональных властей и усилилось влияние федерального центра. Такие процессы связаны не только и не столько с политическими решениями федерального центра, сколько с экономическими факторами. Вряд ли мы наблюдаем становление новой системы взаимоотношений бизнеса с разными уровнями власти - скорее, речь идет о сломе порядков. Но пока процесс продолжается, так что говорить можно лишь о промежуточном результате - хаоса в регионах стало больше.

В этом обзоре мы рассмотрим Архангельскую область, Республику Коми, Республику Карелия и Калининградскую область - те регионы, где происходили определенные изменения. Вологодская, Мурманская и Новгородская области - регионы, где все осталось по-прежнему, в настоящем обзоре не рассматриваются. Санкт-Петербург и Ленинградская область вместе составляют особый экономический регион - условно его можно назвать столичным и говорить о нем надо отдельно. Ситуацию в Псковской области сейчас описывать нецелесообразно - она, мягко говоря, слишком подвижна: там только что прошел первый тур губернаторских выборов, второй состоится в начале декабря.

Арбитраж без арбитра

Наиболее очевидные изменения произошли в Архангельской области, где Анатолия Ефремова на посту губернатора сменил Николай Киселев. Его победа на выборах стала полностью неожиданной и для региональной элиты, и для Кремля - он, по некоторым данным, поддерживал Ефремова, хотя и без особого энтузиазма. До того как возглавить субъект РФ, г-н Киселев работал генеральным директором небольшой компании - АО "Молоко", а до этого работал в оборонном комплексе, на предприятиях Северодвинска и Архангельска, никогда никуда не баллотировался и не то что не входил в политическую элиту области, но и не был даже известен большинству ее представителей.

Победу Николая Киселева не стоит рассматривать как результат передела экономического пространства региона или еще каких-то значимых процессов, она, скорее, следствие того, что население области устало от прежнего губернатора, а может, плод активности отдельных представителей групп влияния. В списке тех, кто привел г-на Киселева к управлению областью, прежде всего называют Алексея Баринова. С конца 90-х годов и до 2003 года он возглавлял "Архангельскгеологодобычу" - дочернюю структуру "ЛУКойла", затем стал федеральным инспектором Ненецкого автономного округа (НАО). Недавно г-н Баринов ушел с этой должности и сейчас планирует баллотироваться на пост губернатора НАО. Многие по инерции считают Баринова креатурой "ЛУКойла", но он давно уже работает на себя и не отстаивает интересов нефтяной компании. В данный момент считается, что влияние бывшего федерального инспектора НАО на нового архангельского губернатора весьма сильно.

Второй фигурой среди тех, кто поддержал Киселева на выборах, называют Владимира Крупчака - сейчас он депутат Государственной думы, а до этого был председателем совета директоров Архангельского ЦБК и владельцем группы компаний "Титан" (свое влияние на эти структуры он сохранил). Последние годы г-н Крупчак был в оппозиции к Анатолию Ефремову, в области у него были определенные трудности, так что в целом понятно, что заставило его оказать помощь Киселеву на выборах губернатора. После его победы позиции Крупчака в области укрепились. Небезынтересен тот факт, что в области усилилось влияние и тех фигур, которые условно относят к лагерю проигравшего Ефремова - например, генерального директора Соломбальского ЦБК Николая Львова (он возглавил областное отделение "Единой России") и Якова Попаренко, до недавнего времени он руководил медиахолдингом "АТК-Медиа", а теперь вошел в состав новой администрации области.

Наряду с политическими играми важные изменения происходят в областном бизнесе - прежде всего в лесопромышленном комплексе, а для Архангельской области это базовая отрасль экономики. В лесной бизнес этого субъекта федерации все активнее входит новый игрок - "Базовый элемент" в лице своей структуры "Континенталь-Менеджмент". Если раньше основные игроки регионального ЛПК - а это Архангельский ЦБК, корпорация "Илим Палп" (ей в области принадлежит Котласский ЦБК, крупнейший комбинат целлюлозно-бумажной промышленности России, и ряд лесозаготовительных предприятий) и Соломбальский ЦБК - сосуществовали мирно, то теперь баланс сил нарушен.

"Базэл" начал активную скупку акций Архангельского ЦБК и планирует приобрести долю в Соломбальском ЦБК, что не отвечает интересам глав этих компаний. Они пытаются противостоять скупке. Владимир Крупчак борется в основном в Москве. Николай Киселев на этот процесс повлиять никак не может - у соревнующихся структур экономические и административные ресурсы куда мощнее, чем у главы области. Прислушаемся к мнению Натальи Зубаревич, она считает, что в числе главных функций губернаторов - "служить арбитром в спорах между крупными бизнес-группами" и "обеспечивать соблюдение неформальных соглашений о разделе сфер влияния". Если глава территории не справляется с этими функциями, как в случае с ЛПК Архангельской области, его влияние постепенно снижается.

Изменения происходят и в нефтяном секторе Архангельской области. "ЛУКойл" практически покинул ее территорию, переместив бизнес в НАО, на его место заступила "Роснефть". Конфликтов не было, потому что компании заключили официальное соглашение о разделе сфер влияния. Благодаря приходу "Роснефти", принадлежащей государству, у федерального центра стало больше рычагов воздействия на область, тем более что и г-н Киселев относится к данной нефтяной компании с пиететом (это следует из многих его высказываний). Другое дело, что Москва пока слабо пользуется этими рычагами - судя по всему, ее в данный момент не слишком интересует область, в которой нет точек получения сверхприбыли в виде больших разработанных нефтегазоносных месторождений, крупных экспортных портов и проч.

Большие проекты - большие проблемы

Изменения происходили и в Республике Коми. Полтора года назад, рассматривая эту территорию, мы констатировали два важных явления. Во-первых, в регионе завершалась экспансия крупного капитала: "ЛУКойл", "Газпром", СУАЛ, Neusiedler (структура австрийского лесобумажного концерна Mondi) и группа МДМ в лице угольной компании СУЭК закрепляли за собой основные рынки Коми. Во-вторых, глава республики Владимир Торлопов, сменивший на этом посту Юрия Спиридонова, долго правившего в регионе, формировал свою команду. Возглавить республиканское правительство он пригласил Николая Левицкого, бывшего топ-менеджера холдинга "ЕвроХим", а тот привел с собой соратников по холдингу - Павла Орду и Алексея Кабина. Все они - молодые люди, прежде работали в основном в Москве и в Петербурге, Торлоповым призваны для проведения экономических реформ в регионе. Появление таких людей в правительстве позволило говорить о формировании в Коми новой элиты.

"В правительстве, - отмечает политолог Виктор Ковалев, - шло размежевание: менеджеры из новой элитной группировки, в которой помимо 'варягов' были и местные выдвиженцы, старались отделиться от чиновников старого поколения, которые ориентировались, похоже, на руководителя администрации главы республики Владимира Осипова". Отработав во главе правительства год, в течение которого действительно были проведены некоторые реформы, Левицкий оставил этот пост, его занял ближайший соратник Павел Орда. Для укрепления позиций г-на Орды были сделаны подвижки в аппарате - г-н Осипов оставил пост руководителя администрации и стал просто заместителем главы. Таким образом, в борьбе административных элит пока победа за молодыми реформаторами.

Что касается крупного бизнеса, то он расширял завоеванные позиции, подготавливая и реализуя масштабные проекты. Произошла и важная перемена: угольную отрасль вместо СУЭК стала контролировать "Северсталь-групп". В целом молодые реформаторы находили общий язык с бизнес-группами: так, г-ну Левицкому удалось заключить со всеми ведущими крупными компаниями соглашения об определенном объеме налоговых отчислений в республиканский бюджет. В то же время региональная власть в жизни ведущих игроков существенной роли в данный момент не играет - это становится очевидным, если разобраться, на чем сосредоточены их основные интересы.

СУАЛ реализует крупнейший в Коми и один из крупнейших в мире проектов - по строительству глиноземно-алюминиевого комплекса "Коми Алюминий". Предположительная сумма инвестиций в этот проект - 2,1 млрд долларов. Холдинг заинтересован прежде всего в том, чтобы получить гарантии поставок электроэнергии и газа для работы комплекса по определенным тарифам. А это зависит, естественно, от РАО ЕЭС и "Газпрома", то есть от федеральных структур. Николай Левицкий намекал на то, что правительство Коми пролоббирует решение данных вопросов в Москве. Но судя по тому, что СУАЛ до сих пор борется с энергетиками, ни молодым реформаторам, ни Торлопову это не удалось.

"Северсталь-групп" заинтересована в снижении энерготарифов и в том, чтобы поступали деньги на переселение "лишнего" населения шахтерских городов. "ЛУКойлу" нужно получать лицензии на разработку новых месторождений (глава "ЛУКойл-Коми" Владимир Муляк не раз заявлял, что у него связаны руки - не хватает участков для расширения бизнеса) и увеличивать возможности транспортировки нефти (а это компетенция "Роснефти" и "Российских железных дорог"). Как видим, все это - вопросы, выходящие за рамки полномочий региональной власти. "Теперь, вероятно, не только политические, но и экономические вопросы будут в основном решаться в Москве, - резюмирует Виктор Ковалев, - хотя о том, что крупный бизнес сможет полностью игнорировать региональные власти, говорить не приходится в силу не только формальных норм, но и сложившихся неформальных правил игры". Добавим: отмена принципа "двух ключей" на разработку месторождений (когда регионы и федеральный центр вместе распоряжались лицензиями) будет способствовать дальнейшему росту значения Москвы для бизнеса сырьевых территорий, подобных Коми.

Открытие республики

Распределением лесных участков по-прежнему занимаются регионы. Поэтому там, где заготовка леса является базовой сферой экономики, власть губернаторов остается весьма сильной. Яркий пример такой территории - Республика Карелия. По воле главы региона Сергея Катанандова, он долгое время оставался экономически закрытым: "Четыре года, с 1998-го по 2002-й, я никого в Карелию не пускал принципиально", - отметил глава республики в интервью корреспонденту "Эксперта С-З". Сейчас, по его же воле, территория открывается для "чужого" бизнеса.

В конце 2003 года в карельский ЛПК пришел шведский концерн IKEA, основав в регионе дочернее предприятие "Swedwood-Карелия". В первой половине текущего года это предприятие получило от республиканского правительства лесной массив для строительства фабрики. В результате обанкротился работавший в данном массиве крупный леспромхоз, входивший в холдинг Сегежского ЦБК - одного из ведущих экономических игроков Карелии. Перераспределение леса продолжилось на конкурсах в октябре - значительный массив был передан в холдинг Кемского лесозавода, а тот, в свою очередь, недавно был приобретен московским Банком корпоративного финансирования.

Естественно, местных крупных игроков такая тенденция не устраивает, тем паче что в Карелии уже весьма ощутим дефицит так называемого экономически целесообразного леса - того леса, к которому можно подъехать и где можно заготавливать качественную древесину. Очевидно, стоит ожидать масштабной борьбы (в том числе и политической) между "старым" и "новым" лагерями в ЛПК республики. Очевидно и то, что региональному правительству предстоит балансировать между этими группами и сглаживать конфликты, а это для Сергея Катанандова не вполне привычно: поскольку регион долгое время был закрытым, проблема масштабного перераспределения собственности здесь не возникала. Пока наблюдатели говорят о вероятном снижении лояльности к губернатору со стороны некоторых сильных игроков - в том числе и генерального директора Сегежского ЦБК Василия Преминина (ранее он считался одним из ближайших соратников Катанандова).

Тем временем "пришлый" бизнес усиливается не только в ЛПК, но и в других отраслях - в частности, в весьма важной для республики индустрии нерудных материалов. Рынок камнедобычи уже почти полностью занят московскими компаниями. Не осталась без внимания внешних игроков пищевая промышленность региона: крупный Кондопожский комбинат хлебопродуктов в этом году окончательно перешел (скупка акций началась раньше) в собственность российского концерна "Разгуляй-зерно": как говорят в республике, не без активной помощи со стороны Мингосимущества.

Ничейная земля

Калининградская область остается регионом, который пока не открылся: в экономике доминируют средние местные компании, на весьма низком уровне держится объем внешних инвестиций, как национальных, так и иностранных. Это обусловлено целым рядом причин: во-первых, местный бизнес обороняет свою территорию, используя, в числе прочего, и административный ресурс. Например, давно уже идут разговоры о приходе в город то одной, то другой крупной торговой группы, но всякий раз ожидания не оправдываются. Некоторые эксперты объясняют такую ситуацию тем, что мэрия Калининграда, поддерживающая отношения с сильной экономической группой ритейлеров (Николай Власенко, Олег Болычев и другие), не дает внешним игрокам подходящих для открытия магазинов участков. Во-вторых, территория Калининградской области объективно мало интересна крупному сырьевому бизнесу (в регионе действует "ЛУКойл", но объемы его операций здесь не сопоставимы с объемами в той же Республике Коми), а российские компании второго эшелона только-только начинают свою экспансию в регионы, а если и ведут ее, то неспешно.

В течение 2004 года ситуация в Калининградской области практически не изменилась, ни одного по-настоящему крупного внешнего проекта не было реализовано. Но все-таки кое-что связанное с группами влияния происходило, и это стоит отметить. Пожалуй, одно из главных событий - громкий коррупционный скандал: в момент получения взятки в 150 тыс. долларов был арестован заместитель губернатора области Савва Леонов, который возглавлял аукционную комиссию, управлявшую продажей квот на ввоз в Калининград иномарок. Арест г-на Леонова пошатнул и без того слабые позиции губернатора Владимира Егорова и его команды. Одно из ярких свидетельств снижения губернаторского рейтинга - против областной администрации открыто выступил весьма влиятельный в области бизнесмен Владимир Щербаков, президент холдинга "Автотор". По сути, Щербаков обвинил губернатора и его команду в неумении управлять областью, в развале региональной экономики. Ранее президент "Автотора" позволял себе лишь легкую критику в адрес областной администрации, а в целом всегда отзывался о Владимире Егорове уважительно.

Важна для региона и судьба законопроекта об Особой экономической зоне (ОЭЗ), действующей в Калининграде. Этот документ призван определить ни много ни мало экономический уклад региона, он уже был разработан группой под руководством Игоря Шувалова и, казалось, ожидал своей передачи в Государственную думу. Однако осенью появилась новая рабочая группа - во главе с Сергеем Ястржембским, и работа над законопроектом, по сути, началась заново. Это значит, что регион еще долго будет жить в условиях неопределенности, что ни в коей мере не способствует ни привлечению внешних инвестиций, ни реализации долгосрочных проектов местными игроками. Область сегодня, по сути, бесхозна. Региональная власть контроль над территорией постепенно утрачивает, а федеральный центр не готов взять этот контроль на себя, видимо, у него нет четкого представления о путях развития области, сложной во многих отношениях. Отдельные предприниматели, например Владимир Калиниченко, лидер местного портового бизнеса, или Владимир Щербаков, как правило, успешно решают важные для них проблемы в федеральных министерствах. Однако это не снимает экономических проблем Калининграда в целом.

Просто зигзаг

Подведем некоторые итоги. Налоговые деньги продолжают уходить в Москву; право распоряжаться недрами абсолютизировал федеральный центр - все это объективно ослабляет влияние губернаторов на региональный бизнес. Способствуют этому и изменения в самом российском бизнесе: экономические группы, осуществляющие активную региональную экспансию, сильно подросли за последние годы. Их проекты и, соответственно, их проблемы стали слишком крупными для того, чтобы с ними могли справляться власти территорий. В данный момент губернаторы больше нуждаются в федеральных холдингах, чем федеральные холдинги в губернаторах.

В лесных регионах, таких как Архангельская область и Карелия, позиции региональных правительств объективно сильнее. Однако если губернаторы не справятся с функциями арбитров в новых условиях экономической открытости, их влияние будет снижаться, причем заметно. Надо учитывать, как справедливо отмечает Наталья Зубаревич, и то, что большинство региональных руководителей - представители старой административной элиты, для которых работа в новой экономической реальности объективно сложна.

Однако и федеральный центр немногим лучше. Он разделен на кланы, интересы которых трудно согласовать. Поэтому бизнес, решивший ориентироваться на Москву, быстро убеждается, что это ничуть не эффективнее, чем работать с губернаторами. Вот и получается, что хаос в стране увеличивается; на некоторых территориях, как в Калининграде, возникает ситуация, близкая к безвластию. Но если верить г-же Зубаревич, ничего глобального не происходит - просто мы наблюдаем очередной зигзаг в развитии страны. Со временем сложится новая система отношений между бизнесом, федеральной и региональной властью, где каждый займет более или менее устойчивую позицию, в том числе и губернатор. "Даже если у губернатора отнять все права, жизнь вернет их ему по факту, - утверждает г-жа Зубаревич. - При федеральном бардаке, в котором по-прежнему находятся многие территории, кто-то должен заниматься сведением функций управления воедино. И от этого человека, будь он избран или назначен, будет зависеть многое".

В подготовке материала принимали участие Надежда Брешковская (Петербург), Наталья Владимирская (Петрозаводск), Елена Степура (Калининград)

Санкт-Петербург