Реформа на четверку

Яна Галухина
6 декабря 2004, 00:00

Несмотря на все усилия и новации ЦБ, систему банковского надзора в России трудно назвать эффективной - она не в состоянии упреждать возникновение и развитие как локальных, так и системных кризисов

В третьем квартале текущего года стали известны первые банки, допущенные ЦБ в систему страхования вкладов. То, что система заработала, - пожалуй, самое значительное достижение регулятора банковского рынка. Но не единственное: одновременно вступила в силу новая инструкция по созданию резервов на возможные потери по ссудам, призванная оградить банки от кризиса "плохих" долгов. Кроме того, банки впервые представили в ЦБ отчетность по международным стандартам. А если вспомнить апрельскую новую редакцию инструкции по обязательным нормативам, основной новацией которой стало требование соблюдения этих нормативов на ежедневной основе, то получается, что 2004 год стал для банковского сектора действительно самым насыщенным на нововведения. Тем не менее ЦБ ухитрился прозевать проблемы с ликвидностью у ряда средних банков, которые в результате не пережили летний "кризис доверия". О возможных последствиях реформы банковского регулирования и надзора мы поговорили с участниками рынка и сторонними аналитиками.

От науки к искусству

Формально надзор за банками появился в России одновременно с двухуровневой банковской системой - в конце 80-х годов. Однако на начальном этапе он был сверхлиберальным. Действовал фактически заявительный, а не разрешительный порядок регистрации банков, количество норм регулирования их деятельности было минимальным. Требование к минимальному уставному капиталу вновь образующихся банков составляло в 1992 году смехотворную сумму - в валютном эквиваленте порядка 10 тыс. долларов США, с середины 1992-го по середину 1993 года - порядка 100 тыс. долларов США (сейчас - 5 млн евро). Профессиональные требования к руководителям банков были чисто символическими.

Институт надзора со стороны ЦБ в общих чертах сформировался только к 1994-1995 годам, во многом под влиянием кризисов на валютном рынке (октябрь 1994-го) и на рынке межбанковских кредитов (август 1995 года), которые оказались неожиданными как для самих банков, так и для регулятора.

Следующий этап развития пруденциального надзора (1995-2003 годы) характеризовался более пристальным вниманием к контролю за процедурами, за исполнением законодательства. В это же время появляется и развивается практика инспекционных проверок банков, то есть проверок с выездом на место. И наконец, несколько лет назад появился и начал развиваться новый подход в надзоре - "рискориентированный". Основной смысл такого надзора состоит в том, чтобы выстроить систему финансовых ограничений банковской деятельности в противовес административным ограничениям, на которых делался акцент ранее. Ключевым элементом рискориентированного подхода в надзоре стало так называемое мотивированное суждение, позволяющее подходить к оценке финансового состояния банка не с позиции строгих формальных норм и правил, а основываясь на здравом смысле и комплексной, в том числе и неформальной, оценке не только текущего, но и будущего состояния банка.

Принцип мотивированного суждения впервые в массовом порядке опробуется ЦБ прямо сейчас - в процессе отбора банков в систему гарантирования вкладов. Реакция банкиров на новый подход ЦБ к оценке их детищ, мягко говоря, прохладная. "Первая инструкция, где появилось понятие мотивированного суждения, вступила в силу в 2001 году, - рассказывает главный бухгалтер Номос-банка Елена Елагина, - и для большинства банков она была непонятной. Если раньше все было зарегламентировано от 'а' до 'я', то тут нам сказали: оцените свои риски сами, пропишите в своих внутренних документах. Это было непривычно и сложно".

За два года к новому подходу привыкли, но критика сохранилась: основное, в чем упрекают регулятора, - в применении принципа мотивированного суждения в одни ворота. "Банк России, к сожалению, не готов рассматривать мотивированное суждение банка в тех вопросах, где это позволяет более либерально оценивать финансовое состояние банка, - жалуется финансовый директор Банка Москвы Юрий Максутов. - Например, банк может иметь диверсифицированную клиентскую базу, остатки на счетах до востребования по которой стабильны на протяжении ряда лет. Это позволяет рассматривать неснижаемые остатки в качестве срочных пассивов при расчете нормативов ликвидности, но Банк России на это не идет категорически. К сожалению, отсутствуют критерии, которые позволяют определить, чье мотивированное суждение более мотивировано, поэтому суждение ЦБ всегда оказывается приоритетным".

Это, однако, проблема любого подхода, который не вписывается в четко обозначенные правила: отстаивать правильность собственного суждения перед аудиторами для многих банков сложнее, чем перед проверяющими из ЦБ. "У нас достаточно часто возникают споры с нашими аудиторами по вопросу адекватности формируемых резервов. С Центробанком таких проблем, как правило, не бывает", - признается Елена Елагина.

Сторонние же наблюдатели единогласно расценивают введение качественных критериев помимо строго формальных как шаг вперед, некоторые даже называют это революцией в надзоре. "Я давно говорил, что надо ввести в надзор качественные параметры. Сейчас это сделано, и теоретически это очень хорошо. Практически же есть такой недостаток: любое качественное суждение субъективно и применять его полезно тогда, когда в надзоре сидят качественные и незаинтересованные люди. Боюсь, что это не всегда так", - говорит ведущий эксперт Центра развития Дмитрий Лепетиков.

Страхование не страшно

Если главной новацией в надзоре было мотивированное суждение, то в содержательной части это система страхования. Проверкам уже подверглись все банки, подававшие заявки. Положительные решения приняты по 236 из них. Учитывая, что подавляющее число заявок на вступление в систему страхования было подано в мае-июне этого года, решения по основной массе банков будут приняты в феврале-марте 2005-го (на проверку банка законодательно отводится не более девяти месяцев). Пока же представители ЦБ заявляют, что из всех банков, которые были рассмотрены комитетом банковского надзора (а это последняя и решающая стадия допуска в систему страхования), ни одного отрицательного решения принято не было. "Требования, которые сформулировал ЦБ для допуска в систему страхования, весьма жесткие. И если им следовать сполна, могло отсеяться достаточно большое число банков. Сейчас ЦБ допускает в систему прежде всего те банки, которые действительно соответствуют этим требованиям: еще есть определенный лаг времени, который позволяет выносить на комитет банковского надзора только 'проходные' банки, - говорит Юрий Максутов. - Но рано или поздно дойдет очередь до банков, которые этим требованиям не соответствует. Здесь ЦБ, похоже, придется принять принципиальное решение: либо смягчить требования, либо отсеять достаточно большое число банков". В том, что последнее вряд ли произойдет, сомнений почти нет: и надзорщики, и участники рынка, и клиенты банков еще хорошо помнят события весны-лета этого года, и новая волна нестабильности на рынке никому не нужна. "Страхи по поводу системы страхования были сильно преувеличены, - говорит один из банкиров, - у меня есть ощущение, что примут все сколько-нибудь заметные банки, не будет ни одного существенного игрока рынка, которого не примут. Да, случайно кому-то может не повезти, но среди таких банков не будет ни одного со значительными вкладами населения".

Бумажные горы

Процедура допуска в систему страхования вкладов, наложившись на новации в области надзора и отчетности, привела к дополнительному росту затрат для банков. "Самым трудным был переход на ежедневный расчет нормативов. В те же сроки внедрялись новые инструкции по отчислениям в ФОР и по созданию резервов на возможные потери по ссудам, проходили проверки на допуск в систему страхования вкладов. Каждая из этих задач достаточно масштабна. Но поскольку все происходило одновременно, это сильно усложнило ситуацию", - признается Юрий Максутов. Помимо этого к началу зимы банки впервые были обязаны предоставить в ЦБ отчетность за 9 месяцев по международным стандартам. Чтобы справиться с этими задачами, пришлось увеличивать штат и повышать заработную плату. В среднем участники рынка оценивают рост затрат на подготовку отчетности и соблюдение всех пруденциальных требований ЦБ в текущем году в 30%.

Кроме того, некоторые банки в нынешнем году выдержали аж две проверки ЦБ: одну плановую и вторую - на допуск в систему страхования. "В начале года у нас проверяли 'голову' и два филиала. Видимо, эта проверка уже стояла в плане ЦБ, а ходатайство на вступление в систему страхования мы подавали уже после нее. То есть проверяли нас два раза, причем во второй раз особый акцент был сделан на источники формирования уставного капитала", - говорит Елена Елагина. А некоторые банкиры признаются, что регулятор предложил им пораньше подать заявление на вступление в систему страхования, чтобы избежать второй плановой проверки.

Итоги

В оценках реформы, проводимой ЦБ, общественность раскололась на три лагеря. Первые критикуют регулятора за недостаточную жесткость в реализации намеченной программы и приводят в пример соседние Армению и Казахстан - страны, в которых банковская реформа началась раньше и продвинулась дальше, чем у нас. В обеих бывших союзных республиках одним из последствий реформы стало кардинальное сокращение числа действующих банков: с 60 до 18 в Армении и с 200 до 38 в Казахстане.

Вторые считают, что новации ЦБ в области надзора - это фактическое ужесточение надзорных требований без повышения его эффективности. "Эффективность банковского надзора как была у нас невысокой, так и осталась. Об этом можно судить по тем кризисным явлениям, которые регулярно происходят в банковской системе: банки оказались бессильны перед кризисами 1995-го и 1998 годов несмотря на то, что удовлетворяли пруденциальным требованиям Банка России. То же произошло и в этом году: несмотря на весеннее усиление пруденциальных требований, отследить надвигающийся кризис ликвидности не удалось", - говорит Юрий Максутов из Банка Москвы.

Третьи полагают, что за последние два года регулятор принял все основные меры, которые должны способствовать повышению эффективности банковского надзора, а сейчас может только сосредоточиться на исправлении технических огрехов и повышении профессионализма своих сотрудников. "В целом надзор развивается в нужную сторону, - считает Дмитрий Лепетиков. - Если бы три года назад меня спросили, что нужно еще сделать, я бы ответил, что надо ввести качественные параметры оценки. Сейчас их ввели, и каких-то кардинальных идей у меня больше нет".

Возможно, система надзора, какой бы совершенной она ни была, в принципе не способна гарантировать отсутствие кризисов. Достаточно вспомнить масштабный кризис ссудо-сберегательных ассоциаций в США двадцатилетней давности, похоронивший несколько сотен этих кредитных учреждений и поставивший на грань банкротства Федеральную корпорацию по страхованию депозитов, несмотря на суперпродвинутую систему пруденциального надзора.

Шорт-лист новаций

В суматохе внедрения системы страхования некоторые начинания надзорного органа были забыты. Так, заглохла еще недавно весьма популярная идея кураторства - прикрепления к каждому банку отдельного человека, который отслеживал бы всю информацию по этому банку. С 2002 года пилотный проект с внедрением кураторства начал осуществляться в шести коммерческих банках, в основном средних и мелких, однако более массовой она так и не стала. Канула в Лету, не получив одобрения банкиров, позаимствованная у Федеральной резервной системы США идея введения в крупных банках специальных инспекторов, которые постоянно присутствовали бы в банке и контролировали все его операции. ЦБ начал проводить эту программу на добровольной основе с несколькими крупными банками, однако широко реализована она так и не была и в ближайшее время вряд ли будет. "Если банк устойчивый и у регулирующего органа к нему нет претензий, то зачем его постоянно инспектировать - это просто увеличит трудозатраты", - говорит Юрий Максутов. "По уровню понимания проблем инспекторы должны быть ничуть не хуже главбуха или финансового директора. Но такие люди нарасхват и стоят очень недешево. Если же квалификация человека будет недостаточной, это лишь создаст дополнительные проблемы для банка", - соглашается председатель правления Оргрэсбанка Игорь Коган.

Пока же в планах ЦБ - сформулировать специальные принципы проверок крупных банков. Акцент при этом планируется сделать на функционирования внутренних систем, а отдельные операции проверять лишь выборочно. Крупные банки эту инициативу поддерживают.

Банкиры о качестве надзора

Дмитрий Зубков, советник председателя правления Судостроительного банка, начальник управления межбанковского сотрудничества:

- Мой опыт общения с российскими банками-контрагентами (а их у Судостроительного банка более четырехсот) говорит о том, что девяносто девять процентов банков в ходе проверок не имели серьезных претензий со стороны ЦБ. Во многом это объясняется тем, что за последние годы российские финансовые институты существенно повысили эффективность, диверсификацию и прозрачность своего бизнеса. Большую практическую помощь банкам оказала продолжающаяся программа ЦБ по кураторству коммерческих банков.

Судостроительный банк, участвуя в данной программе, приобрел большой положительный опыт, которым мы охотно делимся с нашими банками-партнерами, помогая им решать ряд насущных для них вопросов в свете новых требований к банковской системе РФ. В целом представляется, что банков, не прошедших в систему страхования с первого раза, будет крайне мало. И эти немногие не будут принадлежать к банковской элите. С большой долей вероятности можно предположить, что это будут небольшие и мало кому известные московские кредитные учреждения, не сумевшие приспособиться к новейшим изменениям в банковской среде. Большинство столичных банков, а также региональные финансовые институты вряд ли будут иметь серьезные сложности с вхождением в систему страхования вкладов. Как следствие, ожидать каких-либо потрясений на банковском рынке после подведения итогов прохождения банков в систему страхования вкладов не стоит.

Павел Голенков, старший вице-президент ОАО "ТрансКредитБанк":

- История развития банковского сообщества России показывает, что, несмотря на радикальные качественные и количественные изменения как самой банковской системы, так и окружающей среды, надзор за деятельностью банков со стороны ЦБ РФ принципиально не претерпел никаких изменений. То же самое можно сказать о его эффективности. Подтверждением этого тезиса могут служить регулярные кризисы, происходящие в банковской системе, в том числе и июльский кризис 2004 года. При этом действия Центрального банка в период кризисов не носили упреждающий характер.

Формально с точки зрения количества, периодичности и детализации поднадзорных показателей финансового положения банков можно говорить об усилении надзора, но до тех пор, пока не будет обеспечена достоверность отчетных данных, будет отсутствовать возможность принятия своевременных мер по стабилизации ситуации.

С нашей точки зрения, существует два реальных пути качественного совершенствования надзора - это кардинальное изменение системы аудита и введение института персональных кураторов, осуществляющих свои функции непосредственно в банках.