Россия испытывает острый и затяжной инвестиционный кризис - он может обернуться крахом, если цена нефти упадет ниже 20 долларов за баррель. По оценкам председателя совета Союза нефтегазопромышленников России Юрия Шафраника, в одной только нефтяной промышленности в разработку новых проектов должно вкладываться как минимум 35 млрд долларов в год, а по факту вкладывается лишь 8 млрд. Что же говорить об энергетике, транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве и прочей инфраструктуре, где валютной выручки "кот наплакал". Фонды промышленности изношены до предела. По данным Госкомстата России, степень износа на конец 2003 года составила 53,8%.
Составная часть кризиса инвестиций - кризис государственных инвестиций. За 1993-2003 годы доля государства в инвестициях в основной капитал снизилась с 50,8 до 19,8%. В определенной степени эта тенденция закономерна. Ведь Россия переходит от плановой экономики к рыночной. Но государство, уходя из инвестиционного процесса, по нашему мнению, перешагнуло ту черту, за которой и в рыночной экономике возникает дефицит государственных инвестиций, тормозящий оказание услуг обществу, рост производительности труда и эффективности бизнеса, что негативно влияет на другие аспекты общественной жизни. Принимая форму отложенных или отклоненных проектов, этот дефицит вызывает, в частности, перегрузку инфраструктуры, а значит, и ускоренную ее деградацию. Государство, отказываясь выполнить свою часть работы по поддержанию инфраструктуры в рабочем состоянии, перекладывает на будущие поколения тяжкое фискальное бремя. В этом истоки нашей апологии точечных социально ориентированных государственных инвестиций.
Другой вопрос, кто должен превращать сбережения в такие инвестиции. Мы за то, чтобы этим занимались в первую очередь не государственные ведомства, а государственные корпорации (ГК). Если существует "невидимая рука" рынка, подчиняющая нашу жизнь рыночной стихии, то ГК - это "видимая рука" государства, умеряющая рыночную стихию в отдельных отраслях экономики.
Принцип Рузвельта
Чтобы читатель мог лучше понять наш план, сошлемся на президента США Франклина Делано Рузвельта. Творец Нового курса и инициатор создания крупнейших ГК утверждал, что, как общее правило, развитие экономики есть функция частной инициативы и частного капитала, но из этого правила бывают жизненно важные исключения - они-то и требуют создания предприятий, принадлежащих обществу и управляемых правительством, то есть государственных корпораций. Миссия ГК - оказывать обществу отдельные услуги на таких условиях, на каких они не могут быть получены от частных предприятий.
ГК в значительной мере разрешают противоречие между потребностью общества в государственных инвестициях и неспособностью государства быть эффективным инвестором. Так, в соответствии с "золотым правилом" государственных финансов текущие расходы должны финансироваться налогами, а капитальные - займами. В России вместо "золотого правила" используется принцип совокупного покрытия, означающий, что заемные средства можно, мягко говоря, проесть. Ведь, например, средства, вырученные от продажи ГКО-ОФЗ, не направляются на госинвестиции.
Внедрение "золотого правила" в российские государственные финансы стало бы настоящей фискальной революцией, но нет уверенности, что российская бюрократия готова к этому вызову. (Между тем в Германии, Великобритании и Новой Зеландии "золотое правило" закреплено законом.) Значит, заемные средства надо увести из государственного сектора в ГК, руководствуясь рузвельтовским принципом жизненно важных исключений. Проще говоря, привычный государственный долг следует частично заменить долгом ГК.
В ГК "золотое правило" находит естественную среду обитания, поскольку мерилом жизнеспособности всякой корпорации является стоимость ее чистых активов. ГК накапливают активы, приносящие государству дивиденды, в том числе и политические, а само государство накапливает активы, обычно не имеющие рыночной стоимости.
Агенты государства в экономике
ГК называется государственной потому, что ее собственник - государство, а корпорацией - потому, что как юридическое лицо она отделена от собственника. Собственник не отвечает автоматически по долгам ГК (но иногда становится гарантом их полного и своевременного погашения). ГК - это агент государства в экономике. Недаром в США эти организации так и называются - корпоративные агентства правительства.
ГК должны, по крайней мере на первых порах, иметь повышенный запас прочности. Их стартовый капитал может быть внушительным; их могут освободить от выплаты не только дивидендов, но и от уплаты некоторых налогов; они могут получать государственные субсидии на специальные нужды и государственные гарантии выплат по своим облигациям. Все другие нужные им средства ГК добывают на рынке капитала. И долг ГК не включается в государственный долг, если только он не является объектом государственной гарантии (как и сами ГК не включаются в государственный сектор).
Фактически государство выступает промоутером крупных общественных проектов: оно дает им старт, а затем предлагает инвесторам профинансировать их, то есть купить облигации ГК. Минуя государственный аппарат, сбережения преобразуются в инвестиции. Способность же обслуживать этот новый долг - долг, оформленный облигациями ГК, - не будет так сильно зависеть от фискального состояния государства.
При этом каждая ГК должна быть плотно "обложена" различными наблюдателями, представляющими интересы не только государства, но и инвесторов. В отличие от частной фирмы ГК подотчетна правительству в лице материнского ведомства (своего учредителя). Ее аудитором может быть сама Счетная палата. В дела ГК может заглянуть парламент (если ГК учреждена на основе отдельного закона). За ней присматривают регуляторы рынка.
Изучают ГК и институциональные инвесторы с их мощными аналитическими службами, отдельные аналитики, мировые рейтинговые агентства и организаторы рынка. Наконец, у ГК есть внутренний контроль и аудит. Столь плотное кольцо наблюдателей и высокая прозрачность могут предотвратить масштабное нецелевое использование фондов ГК и иные злоупотребления. Так что известный российский тезис "все равно украдут" распространяется на ГК в меньшей степени, чем на государственный аппарат. И это еще одна причина голосовать за ГК.
Здесь уместно еще раз вспомнить Рузвельта. В 1933 году он предложил конгрессу "создать корпорацию, облеченную властью правительства, но гибкую и инициативную, как частное предприятие". Речь шла о Tennessy Valley Authority (TVA). В 30-х годах долина реки Теннесси была одним из самых депрессивных районов США. Чтобы вытащить миллионы американцев из нищеты, конгресс с подачи Рузвельта и учредил TVA. Эту ГК называют "самым ценным активом Нового курса". Она и сейчас на 100% принадлежит правительству США.
Фраза Рузвельта указывает на другое важное отличие ГК от частных фирм. Некоторые ГК действительно "облечены властью правительства". Это помогает им выполнять свою миссию стабильно и с минимумом бюрократической волокиты. Например, совет директоров TVA устанавливает тарифы на электроэнергию самостоятельно, минуя федеральную энергетическую комиссию. Именно такое сочетание "государственности" и частной предприимчивости имел в виду Рузвельт, предлагая конгрессу создать TVA и другие ГК.
Из таблицы 1 видно, как сильно некоторые ГК зависят от долгосрочного облигационного финансирования. Эти примеры показывают, что без емкого рынка облигаций у США не было бы эффективной и надежной электроэнергетики, а у Японии - прекрасных автомагистралей.
Привилегии, даруемые государством своим корпорациям, и иные виды государственного спонсорства ставят ГК в преимущественное положение на рынке капитала по сравнению с частными заемщиками, что отражается очень высоким кредитным рейтингом, который присваивают облигациям ГК независимые рейтинговые агентства. Высокий кредитный рейтинг позволяет ГК занимать под низкий процент, а сравнительно дешевый капитал - расширять предложение, повышать качество и снижать стоимость своих услуг обществу.
Не менее важны для ГК и государственные гарантии. Без них трудно привлечь инвесторов в те страны, которые из-за высоких рисков именуются мировыми рейтинговыми службами странами "неинвестиционного сорта". В странах "неинвестиционного сорта", включая Россию, участники инфраструктурных проектов часто запрашивают 20% на акции и 6-9% на облигации (если не более). Для инфраструктурного проекта с 70-процентной долей долга средняя цена капитала составляет не менее 12-13% или почти вдвое больше, чем в странах со стабильной экономикой и хорошо развитыми регулятивными режимами. Часто эта цена достигает 20%, а некоторые страны источают столь высокий риск, что инвесторы там не появляются.
Российские ГК: уже можно составлять список
Недавно министр социального обеспечения и здравоохранения Михаил Зурабов пожаловался, что в резерве Пенсионного фонда России скопилось 160 млрд рублей, и лишь 1 млрд "ушел" в негосударственные пенсионные фонды. Причина, считает г-н Зурабов, кроется в том, что "инвестиционный рынок узкий". Рынок останется узким, пока не появятся такие крупные и "ответственные" потребители пенсионных денег, как ГК. На узость рынка могли бы пожаловаться и российские банки. 10 ноября 2004 года остатки на их беспроцентных корсчетах превысили 320 млрд рублей. На узость рынка могло бы сослаться и российское правительство. Пока оно нашло самое банальное применение своему 500-миллиардному стабилизационному фонду - скупать ценные бумаги других правительств.
Создайте несколько российских ГК, и этот триллион найдет лучшее применение. Говорят, рискованно вкладываться в корпоративные облигации. Но что такое облигации ГК? Это в значительной мере долг государства самому себе. Государство собирает налоги и часть их отправляет в систему социального страхования (ССС). Доходы ССС обычно превышают ее расходы. Если этот профицит инвестируется в облигации ГК, да еще под государственную гарантию, то выходит, что одна государственная организация финансирует налогами расходы другой государственной организации (но обе организации - внебюджетные). Если ГК дефолтирует по своим облигациям, то сработает государственная гарантия и деньги вернутся в ССС. Вот почему облигации ГК находятся среди тех активов, которые государство разрешает покупать в неограниченном количестве пенсионным фондам и страховым компаниям.
В таблице 2 приводится список отраслей, где вероятность встретить ГК особенно велика. Просматривая этот список, следует иметь в виду, что создаются ГК в основном в тех отраслях, куда частный капитал не готов инвестировать из-за низкой рентабельности, большого срока окупаемости и по другим экономическим причинам.
Из российских корпораций с государственным участием под наше определение ГК подходят лишь ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (АИЖК) и ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Их единственным акционером является Российская Федерация, а полномочия акционера осуществляет правительство Российской Федерации. ОАО АИЖК призвано занять, а ОАО РЖД уже занимает доминирующее положение как раз в тех отраслях, где ГК встречаются особенно часто, и обстоятельства их создания соответствуют рузвельтовскому принципу жизненно важных исключений.
ОАО АИЖК было учреждено в сентябре 1997 года для развития рынка жилья на основе ипотеки. В апреле 2003 года ОАО АИЖК выпустило пятилетних облигаций на 1,07 млрд рублей под правительственную гарантию выплаты номинала и процентов в размере 2 млрд рублей. А в мае 2004 года было выпущено таких же облигаций на 1,5 млрд рублей под правительственную гарантию выплаты номинала и процентов в размере 2,5 млрд рублей. Кстати, прообразом ОАО АИЖК можно назвать американскую ГК по имени Government National Mortgage Association (Ginnie Mae, Государственная национальная ассоциация ипотечного кредита), а инициатором создания Ginnie Mae был Рузвельт.
ОАО РЖД было учреждено в октябре 2003 года для обеспечения потребностей государства и частного сектора в железнодорожных перевозках и извлечения прибыли. В декабре 2004 года ОАО РЖД разместило рублевых сериальных облигаций на 12 млрд рублей. Для нашего рынка облигаций это знаковое событие, так как впервые корпорация, пусть и государственная, заняла за один присест так много денег. Вот он, весомый вклад ГК в развитие отечественного рынка капитала. Для сравнения: ГКО-ОФЗ выпускаются траншами в 5-10 млрд рублей.
Чего в этом списке не хватает даже при всей его краткости, так это корпорации развития. Через такие ГК государство вливает в избранные отрасли и фирмы инвестиционные ресурсы, технологическое и управленческое ноу-хау. На роль корпорации развития в России претендовала Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор), но не сложилось. В 2004 году Госинкор ликвидировали за ненадобностью. Надобность в корпорации развития, конечно, есть. Возможно, государство еще не осознало ее в полной мере.
