Всемирная болезнь очковтирательства

Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
18 июля 2005, 00:00

По мнению автора, опасно оценивать эффективность работы государственных учреждений исходя из одной лишь статистики

Одной из целей заявленной российским правительством административной реформы является повышение эффективности управления государственными институтами. Однако последние скандалы между ведущими государственными чиновниками и постоянные жалобы как общественности, так и самих чиновников на неоднозначные результаты реформы снова показали, что не очень-то просто добиться искомой эффективности. Непонятно и то, как оценивать эффективность государственных учреждений. Отечественные специалисты (в том числе и Лев Якобсон, первый проректор Высшей школы экономики, автор предисловия к книге Ханса де Брюйна) считают, что оценивать ее нужно по результатам.

Де Брюйн придерживается несколько иного мнения: он полагает, что качество услуг государственных учреждений не всегда поддается однозначной оценке, поскольку учитываться должны различные ценностные установки, а они зачастую весьма противоречивы. Скажем, хорошо, когда суд быстрый, но если быстрота в принятии решений не сопровождается их справедливостью, то вряд ли вы обрадуетесь быстроте. А если из-за неповоротливости суда вы проведете многие годы в тюрьме, прежде чем добьетесь справедливости, радости тоже мало. И в том и в другом случае оценку работе суда невозможно дать на основе формальных подходов, сделать это можно только с учетом всех факторов, определяющих его работу и его решения.

Тем не менее традиционно главным методом оценки эффективности работы чиновника (и не только его) является оценка деятельности по результатам. Например, в полиции - по раскрываемости преступлений, в образовании - по успеваемости учащихся, в медицине - по быстроте круговорота койко-мест и т. д. Но все мы знаем, что навязшая на языке, неоднократно осужденная, но неискоренимая оценка деятельности милиции по раскрываемости преступлений толкает сотрудников милиции на сокрытие опасных преступлений и на сознательное завышение числа мелких и легко раскрываемых. Оказывается, подобная практика характерна не только для нас. Полиция в разных странах мира страдает аналогичными пороками по тем же причинам. В частности, де Брюйн рассказывает о том, как манипулируют показателями раскрываемости преступлений в ФБР во имя все тех же "низменных" материальных мотивов. С койко-местами и успеваемостью - та же история.

Книга де Брюйна нацелена именно на поиск ответа на вопрос, как оценивать работу государственных учреждений и государственных служащих и при этом не подталкивать их, говоря советским языком, к очковтирательству. Как замечает автор, в последнее время в государственном аппарате находят все большее применение оценки эффективности, используемые в бизнесе. Насколько эти методы адекватны, спрашивает автор. И фактически сразу отвечает отрицательно - такая "оценка эффективности убивает профессионализм: нет ни качества, ни системы ответственности, зато больше бюрократии". Этот вывод был бы просто банальностью, если бы автор не задался целью найти оптимальное сочетание оценки эффективности работы государственных учреждений на основе формальных показателей и неформальных приемов. Последние включают создание атмосферы доверия между управляющими и управляемыми, проведения консультаций и переговоров между руководством и работниками, перекрестную оценку на основе различных критериев и, наконец, просто профессиональный и доверительный подход к результатам формальных оценок. Например, если вы оцениваете работу школы по успеваемости, вы должны обратить внимание еще и на послешкольные успехи выпускников, и на внешкольные успехи преподавателей. Это и называется оценкой эффективности в контексте всей деятельности организации.

В своей книге де Брюйн проводит занятный эксперимент. Он показывает, как можно различным образом трактовать статистику актов насилия, совершенных в трех различных центрах предварительного заключения. Оказывается, что небольшую таблицу со всего-то двадцатью четырьмя цифрами можно интерпретировать, как минимум, восемью способами. И все интерпретации будут убедительными, однако при этом в них зачастую окажутся прямо противоположные оценки ситуации в центрах. Тем самым де Брюйн показывает, что, скажем, министр юстиции, который понадеется просто на формальный отчет о деятельности тюремной охраны, не сможет получить сколько-нибудь реального представления о ее работе.

Мы живем в мире, в котором постоянно нарастает формализация отношений между людьми и государством. Считается, что информация и статистика правят миром и что только они дают правильное представление о реальности. Но, сталкиваясь с милицией, которая не хочет регистрировать преступления, с учителями, которые штампуют фальшивых медалистов, и врачами, которые не хотят лечить тяжелобольных ради отчетности, мы вдруг понимаем, что о работе чиновника лучше судить по совести, а не по цифре. И де Брюйн это доказывает научными методами.

Возникает, правда, вопрос "А судьи кто?". Именно поэтому "Управление по результатам" - очень полезная книга для членов нашего правительства. Они ведь в данном случае и "судьи", и "подсудимые".