Рынок вместо собеса

Евгения Смоленская
17 октября 2005, 00:00

Сегодня речь идет лишь о самом первом, организационном этапе строительства новой пенсионной системы в России, когда определяется, кто будет заниматься пенсионным обеспечением и какая инфраструктура для этого необходима

Активной фазе пенсионной реформы в России уже почти два года. Срок небольшой, но проблем, связанных с ее реализацией, накопилось достаточно. Население пока то ли не поняло, что дает реформа конкретному человеку, то ли не поверило в надежность предлагаемых схем, но, как бы то ни было, люди свои деньги в негосударственные пенсионные фонды несут не очень активно. Почти 100% средств, обращающихся в системе негосударственного пенсионного обеспечения, принадлежат "карманным" фондам крупных предприятий, что вызывает много вопросов относительно прозрачности управления и контроля над рисками. Немногочисленные ритейловые фонды в большинстве своем считают управление пенсионными накоплениями россиян задачей малопривлекательной: и законодательство оставляет желать лучшего, и конкурировать с кэптивными фондами им пока очень сложно.

Что же касается государства, то, наблюдая за попытками чиновников сформировать эффективную модель негосударственного пенсионного обеспечения своих граждан, трудно отделаться от впечатления, что власть относится к этой задаче довольно легкомысленно, если учесть, что речь идет о проекте, рассчитанном на десятилетия, и цена ошибки в нем будет слишком велика даже для наших граждан, привыкших за последние десятилетия к глобальным экспериментам над своим благосостоянием.

Между тем правительство, похоже, даже не имеет внятной стратегии развития системы негосударственного пенсионного обеспечения, и никто из чиновников не может объяснить, как эта система должна будет выглядеть лет через двадцать-тридцать, когда выйдут на пенсию как раз те люди, которые сегодня должны принять решение о том, как распоряжаться своими пенсионными отчислениями.

Нет стратегии - нет и понимания того, кто и как должен эту стратегию реализовывать. Государство не рискнуло даже назначить одного ответственного за это мероприятие. Так, по логике сегодняшнего положения вещей, главным стратегом пенсионной реформы является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое и должно разрабатывать ту самую стратегию и следить за верным претворением ее идей в жизнь. Но вряд ли Минздрав способен принимать адекватные решения в области, которая была бы так тесно связана со сложной финансовой спецификой. Видимо, опасаясь отсутствия этого опыта у сотрудников сугубо социального ведомства, государство "уравновесило" его другими, куда более опытными в этом стратегами - Министерством экономического развития и Минфином. Однако полностью передавать этим "финансистам" пенсионное обеспечение тоже не решились. Ведь новая система предполагает создание новой модели взаимодействия между государством и гражданами в сфере социального обеспечения, а не просто создания нового, хотя и довольно масштабного, рынка. А что если взгляд на это у финансистов и макроэкономистов окажется сугубо прикладной, не учитывающий этой важной социальной составляющей?

И вот для "работы в поле", для непосредственного контроля над деятельностью тех, кто к пенсионным деньгам будет прикасаться, государство предусмотрело в ряду регуляторов Федеральную службу по финансовым рынкам. Там все-таки профессионалы финансового рынка сидят. Будут отвечать за инвестиционные риски, правила игры по части финансов разрабатывать, интегрировать пенсионные деньги в рынок. И, пожалуй, сегодня только роль и задачи ФСФР во всей пенсионной реформе очерчены более или менее четко. За что кроме общего руководства отвечают остальные три ведомства - совершенно непонятно. А ведь помимо них на пенсионном рынке присутствуют и интересы государственного Пенсионного фонда и государственной же управляющей компании "Внешэкономбанк", где сейчас оказались деньги тех, кто либо не понял сути предложений государства, либо решил повременить с решениями.

Сегодня трудно назвать еще хотя бы одну отрасль экономики, к регулированию которой причастно столь большое количество совершенно разных по целям и задачам ведомств. И у каждой из этих структур имеются собственные представления о целях, задачах и приоритетах пенсионной реформы, а также свои методы работы - только представьте себе процесс согласований между этими ведомствами. А если добавить к этому неоконченный процесс административной реформы, которая еще не раз отразится на механизме взаимодействия различных государственных чиновников, то перспективы столь масштабного проекта, как пенсионная реформа, безоблачными не назовешь.

О том, каким на самом деле государству видится сегодня состояние дел в области негосударственного пенсионного обеспечения, какие проблемы сейчас наиболее актуальны, "Эксперт" беседует с заместителем руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) Сергеем Харламовым, курирующим коллективные инвестиции.

- В известной пословице утверждается, что у семи нянек дитя без глазу. Сегодня за развитие и регулирование рынка негосударственного пенсионного обеспечения ответственны сразу несколько государственных ведомств - МЭРТ, Минфин, Минздравсоцразвития и ФСФР. Как распределяются полномочия между этими институтами?

- Замечание о семи няньках справедливо до той поры, пока четко не разграничены их функции. Сейчас взаимодействие всех заинтересованных ведомств осуществляется не без проблем, но могу сказать, что уже есть ясность в отношении разграничения полномочий. Из 36 полномочий уполномоченного федерального органа разногласия остаются лишь по одному пункту, формулировки которого сейчас и уточняется в рабочем порядке ФСФР и Минздравсоцразвития.

Функции регулирования рынка по-прежнему будут разделены по предметам ведения. За ФСФР остаются вопросы лицензирования участников, контроль и надзор над деятельностью своих подопечных (НПФ, спецдепозитарии и управляющие компании) как участников финансового рынка. Минздрав будет заниматься вопросами социального блока, курировать взаимодействие с Пенсионным фондом РФ, с застрахованными лицами.

Если говорить об аспектах работы НПФ с пенсионными накоплениями, то здесь МЭРТ отвечает за разработку и внесение изменений в законодательную базу, а Минфин, ФСФР и Минздрав являются соисполнителями и готовят свои предложения.

- Страховой и фондовый рынки России с самого начала обзавелись концепциями своего развития. Система негосударственного пенсионного обеспечения такой концепции не имеет и по сей день. Может, в этом и есть корень проблемы?

- Здесь мы опять возвращаемся к проблеме разделения полномочий. За выработку государственной политики в сфере пенсионного обеспечения отвечает Минздравсоцразвития. ФСФР является сорегулятором в части своего ведения, то есть деятельности финансовых институтов. Так что если об управляющей компании или спецдепозитарии можно говорить как о нашем подопечном, то о негосударственном пенсионном фонде - скорее всего нет.

Это результат того, что Закон о негосударственных пенсионных фондах стал плодом компромиссов. В итоге к нему есть множество претензий, в том числе и у нас, и у Минздравсоцразвития. На мой взгляд, законодательную базу надо совершенствовать и унифицировать. На одном из межведомственных совещаний представители Минздрава уже предлагали свести пенсионное законодательство в отдельный кодекс. Мне это предложение кажется абсолютно правильным.

- Какова роль саморегулируемых организаций в развитии системы негосударственного пенсионного обеспечения? Участников пенсионного рынка объединяет Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ). Но до полноценной саморегулируемой организации она пока явно не дотягивает.

- Саморегулируемые организации выражают мнение участников рынка, прежде всего его лидеров. Я считаю, что консолидированное мнение участников рынка через НАПФ доводится, в том числе, и до ФСФР. Придание НАПФ статуса саморегулируемой организации - вопрос времени, для этого необходимы изменения в законодательстве, они ожидаются в ближайшей перспективе, и там мы вопросы саморегулирования четко пропишем. В частности, одной из важнейших задач саморегулируемой организации на этом рынке я вижу разработку предложений по стандартизации терминологической базы с тем, чтобы в последующем эти изменения нашли свое отражение в новой редакции Закона об НПФ. Наш подход - формулировать правила работы на финансовых рынках совместно с их участниками, чтобы затем строго отслеживать исполнение этих правил.

- Львиная доля негосударственной части пенсионных накоплений сейчас находится в отраслевых, кэптивных, фондах. Роль открытых, ритейловых, фондов крайне невелика. Считает ли регулятор это проблемой?

- Действительно, на сегодняшний день подавляющее число фондов - кэптивные, они занимаются негосударственным пенсионным обеспечением работников отрасли. Можно говорить о том, что сейчас большинство этих фондов по своим параметрам лишь приближается к рыночным ритейловым. Но чтобы создавать реальные рыночные фонды, нужно решить проблему с доходами населения. Нужно также предпринимать усилия для повышения культуры сбережений населения, информированность людей должна повыситься. Пока, я считаю, эта задача не решена, и очевидно, что ФСФР в этом плане должна играть более заметную роль.

- Может быть, корпоративные фонды это и есть эффективная модель организации системы негосударственного пенсионного обеспечения?

- Вполне возможно. Я лично считаю, что перекоса здесь нет. Что касается увеличения рисков, то в системе коллективного инвестирования существует контрольный орган в лице спецдепозитария и ФСФР. Есть требования к составу активов, работают механизмы контроля. Мы знаем обо всех нарушениях.

Известная проблема здесь - Газфонд (этот фонд слишком большую долю своих активов вкладывает в бумаги "Газпрома" и аффилированных с ним структур. - "Эксперт"). ФСФР неоднократно направляла соответствующие предписания в его адрес, и сам Газфонд активно предлагал выходы из сложившейся ситуации. Но понятно, что быстро двигать такие активы без ущерба для рынка не представляется возможным. Поэтому последовательность действий в отношении Газфонда будет следующей: как только мы решим вопрос с введением в действие нового постановления об объектах инвестирования пенсионных резервов, то есть как только будут зафиксированы предельные разрешенные объемы и цифры, тогда можно будет вести речь о некоем переходном периоде, в течение которого структура активов Газфонда будет приводиться в соответствие с новыми требованиями.

- 19 августа НАПФ направила в ФСФР письмо, в котором высказала недоумение в связи с предполагаемым запретом инвестирования в такие инструменты, как векселя и недвижимость. Чем вызван такой запрет?

- Понимаю, что сейчас существенная доля резервов пенсионных фондов инвестирована в векселя. Но в отношении векселей у нас были и остаются серьезные вопросы - вопросы к их надежности. Сама форма обращения и сложность в разделении этих бумаг по уровням риска создают проблемы. Все говорят о векселях "Газпрома", но кроме них существует множество других. Со стороны же фондов не прозвучало конкретных предложений, как разделить векселя на "белые", "серые" и "черные".

Но мы не стоим на месте. Коммерческие бумаги (облигации, которые фактически регистрировались бы на бирже) с небольшим, например годичным, сроком обращения мне видятся достойной альтернативой вложениям в векселя, при том что этот инструмент более прозрачен. Если же фонды хотят работать именно с векселями, хотелось бы получить от них конкретные предложения о создании надежного механизма отслеживания рисков.

Зато мы в положительную сторону пересмотрели свой подход к недвижимости, ипотечные бумаги тоже всячески приветствуем, тем более что по ним до конца года вся нормативная база будет сформирована. Кроме того, мы предлагаем разрешить инвестировать в зарубежные активы.

- Еще одна проблема, которую поднимает НАПФ в связи с ожидаемыми изменениями в Правилах инвестирования, - статус спецдепозитария. НАПФ полагает, что необходимость согласия депозитария на совершение фондом сделок существенно ограничивает возможность оперативно и эффективно управлять резервами.

- Это часть более общей проблемы биржевых и внебиржевых сделок и системы контроля их рисков. Если же выйти за рамки негосударственного пенсионного обеспечения, то мы полагаем, что правильно было бы ввести на рынке такое понятие, как "квалифицированный инвестор". Например, в закрытых фондах недвижимости сейчас, по сути, такие квалифицированные инвесторы есть. В этих фондах весьма высокий порог для входа - соответствующая стоимость пая, при этом пайщики могут оценить и проконтролировать риски всей цепочки, начиная с застройщика и заканчивая всеми подрядчиками. Так что защищать их как ритейловых инвесторов нужды нет.

Если мы понятие квалифицированного инвестора введем, то можно существенно упростить систему контроля со стороны спецдепозитария - на пенсионном рынке и сам НПФ может быть таким инвестором. Пока обсуждается вопрос, как определить квалифицированного инвестора, но суть понятна уже сейчас.

В отношении конкретной проблемы со спецдепозитариями могу сказать пока лишь то, что некие послабления будут. Могу также сказать, что будут разрешены как биржевые, так и внебиржевые сделки.

- Когда выйдет упомянутое вами постановление об изменении правил инвестирования?

- Мы уже направили этот документ в ведомства для согласования. Надеюсь, что до конца года он вступит в действие.

- Управляющая компания в системе негосударственного пенсионного обеспечения сегодня самостоятельно на рынок не выходит, а является как бы посредником в процессе инвестирования между НПФ и инвестиционной компанией. Почему бы не разрешить УК непосредственно выходить, например, на фондовый рынок? Ведь это могло бы снизить их издержки.

- Законодатель такую конструкцию заложил с целью распределить риски и зоны ответственности. Задача фонда - взаимодействовать с застрахованными лицами, с работодателями, вести лицевые счета, выплачивать пенсии. Негосударственные пенсионные фонды появились до создания управляющих компаний, поэтому у фондов всегда были свои инвестиционные отделы, профессиональный персонал. Сейчас, по логике нового законодательства, функции инвестиционных отделов взяли на себя УК. Это нормальное и законное применение принципа "китайских стен".

Что касается издержек, то крупные фонды предложили создать некую специализированную компанию, которая была бы капитализирована и занималась бы только ведением лицевых счетов. Сейчас эти счета ведут сами фонды.

Ведение счетов - очень ответственная функция, и требования к этой деятельности должны быть весьма жесткими, так как потеря информации о состоянии счетов означает крах благосостояния клиента. Поэтому появилось предложение отдать эту работу профессиональной структуре, которая имела бы профессиональный персонал, сертифицированное программное обеспечение. Я считаю, что это не лишено смысла.

- Сейчас многие участники негосударственной пенсионной системы сталкиваются с проблемой отсутствия программного обеспечения для своей деятельности: отечественного сертифицированного продукта нет, а западные аналоги стоят очень дорого, да и неприменимы они напрямую к нашему рынку. ФСФР планирует как-то решать эту проблему?

- Да, стандартизованного программного обеспечения сейчас нет. Пока, наверное, единственный пример стандартизации - сертификация регистраторских систем ПАРТАДом. Я думаю, что формулировать подходы в этом вопросе должны как раз саморегулируемые организации, такие как НАПФ, НАУФОР, НФА и ПАРТАД.

- Многие участники рынка жалуются на высокий уровень налогообложения, ведь Налоговый кодекс относится к деятельности фондов и управляющих компаний как к набору финансовых операций на рынке, а не как к социально значимому механизму с долгосрочными финансовыми обязательствами.

- Здесь, безусловно, есть поле для деятельности. Я считаю, что для системы негосударственных пенсионных фондов должны быть налоговые преференции, чтобы капитализировать ее до того уровня, когда система смогла бы успешно функционировать и без подобных послаблений. Возможно, выход может быть в льготном периоде налогообложения. Изменения в Налоговый кодекс, в том числе и с подачи НАПФ, уже частично внесены. По ведомственной принадлежности налогообложение - это сфера деятельности Министерства финансов. Наша роль - поддержка предложений по налогообложению со стороны участников рынка.

- В начале года вы говорили о том, что рынок надо бы почистить, избавив его от полумертвых участников. Как идет эта работа? Какие критерии являются основанием для чистки?

- Все требования к фондам определены законодательством. Речь шла о тех фондах, которые не предоставляют отчетности, связь с которыми потеряна. Сейчас наши региональные отделения вместе с правоохранительными органами их разыскивают, чтобы направить им предписания. У ряда фондов уже были приостановлены лицензии, и дальнейшим логичным шагом было бы подать документы на аннулирование лицензии. Но сейчас внесены изменения в Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, где даже приостановка деятельности лицензиатов осуществляется через суд, что существенно усложняет и затягивает эту процедуру. Тогда как на финансовом рынке все происходит очень динамично, ситуация может развиваться лавинообразно, и зачастую надо иметь возможность оперативно дать команду "Стоп!", чтобы у участников рынка и регулятора было время на принятие взвешенного решения.

Мы сейчас готовим предложения в отношении лицензирования УК, спецдепозитариев и НПФ. Ведь сегодня получается нонсенс: орган, выдающий лицензию, не может ее аннулировать, отвечая при этом за соблюдение правил на рынке. Возможным решением могло бы стать точечное реагирование, когда приостанавливались бы отдельные операции. Сейчас управляющие компании аккумулируют и работу с ПИФами, и управление резервами НПФ, и работы с жильем для военнослужащих прибавится. Понятно, что деятельность такой конструкции разом останавливать нельзя - здесь нужно действовать очень избирательно. Но с другой стороны, участники рынка должны четко понимать, что "дубина" для нерадивых у ФСФР есть.