Не допустить!

Мария Кравцова
14 ноября 2005, 00:00

Законопроект об изменении порядка деятельности некоммерческих и общественных организаций не только плохо проработан, но принципиально вреден для развития институтов гражданского общества в России

Над российскими некоммерческими организациями сгустились тучи. На прошлой неделе в СМИ попала информация о законопроекте, который сулит серьезные проблемы иностранным общественным организациям в России и в целом призван усилить государственный контроль над гражданским обществом. Речь идет о поправках в два основных закона, регулирующих деятельность НКО - "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях". Документ, авторами которого выступила группа депутатов во главе с председателем комитета по делам религиозных организаций Сергеем Поповым, уже внесен в Госдуму и 16 ноября будет рассмотрен в первом чтении. По замыслу авторов вступить в силу он должен с 1 января будущего года.

Шок и трепет

Суть поправок сводится к следующим пунктам. Во-первых, иностранные и международные НКО больше не смогут иметь в России филиалы и представительства, а будут обязаны зарегистрироваться на территории нашей страны как общественные объединения. На практике это означает, что если раньше иностранцам требовалась лишь аккредитация при Минюсте, то теперь им придется получать специальное разрешение в Росрегистрации.

Второе новшество законопроекта - усложнение процедуры регистрации. Отныне Росрегистрация, перед тем как принимать решения, обязана будет проводить собственные расследования. В частности она должна установить, не является ли НКО экстремистской, не занимается ли она легализацией преступных доходов и насколько ее деятельность соответствует уставным целям. До сих пор для отказа в регистрации было всего два основания: если устав НКО противоречил действующему законодательству и если организация де-факто уже не существовала. Да и происходило это не по воле регистрирующего органа, а по представлению прокуратуры.

Поправки не обошли стороной и российские некоммерческие организации. Разрешение в Росрегистрации по новым правилам обязаны будут получать не только общественные объединения (и раньше регистрировавшиеся в этой инстанции), но и часть НКО, которые до сегодняшнего дня должны были отчитываться только перед ФНС. Интересно, что другую часть НКО поправки в законе не коснутся. Разница между ними лишь одна - форма образования юридического лица, записанная в уставе (некоммерческое партнерство, учреждение, автономная некоммерческая организация, фонд, ассоциация, союз - будут регистрироваться в Росрегистрации, а остальные останутся в прежнем статусе). То есть сложится абсурдная ситуация: каждый шаг садоводческого некоммерческого партнерства будет контролироваться властями, а садоводческое товарищество за забором должно только предоставлять налоговые декларации. К тому же существующие российские НКО, подпадающие под новый закон, по мнению юристов, должны будут пройти перерегистрацию, хотя прямо об этом в документе не сказано.

Западные НКО уже сейчас пребывают в состоянии шока. "Вы понимаете, что означает преобразоваться в общественное объединение? - говорит Юлия Чекмарева, ведущий юрист российского филиала британского благотворительного фонда CAF Россия. - Это значит, нам нужно сначала закрыться, уволить всех наших сотрудников, распродать все имущество и приостановить все благотворительные программы". Причем на возрождение организации в новом статусе может уйти немало времени. Всего в России работают более 600 тыс. российских и иностранных НКО, и если большинство из них одновременно обратятся в Росрегистрацию, то, по оценкам юристов из Центра развития демократии и прав человека, работа этой структуры может оказаться парализована на несколько лет.

Правда Путина и правда Аузана

Собственно, сама по себе идея ограничить влияние иностранных общественных организаций на общественную жизнь России не является порочной. Власть, решившаяся на этот шаг, имеет свои резоны, и выглядят они вполне здраво. Нынешняя, очевидно, не нормальная ситуация, когда наиболее активная и заметная часть гражданского общества настроена принципиально антигосударственно, а часто и антироссийски, связана в том числе с иностранными источниками финансирования его деятельности. Однако ограничить иностранное политическое влияние вовсе не значит уничтожить вообще все живое и перевести некоммерческий сектор под полный контроль государства.

Нынешний законопроект, очевидно, развивает заявление, сделанное Путиным на первом заседании Президентского совета по содействию развитию гражданского общества и прав человека: "Я категорически против финансирования из-за рубежа политической деятельности в Российской Федерации. Ни одно уважающее себя государство этого не допускает. И мы не допустим". Однако слова эти были сказаны не просто так, а в контексте вполне содержательной дискуссии по поводу доклада директора института национального проекта "Общественный договор" Александра Аузана. Аузан предлагал конкретные механизмы по развитию гражданского общества в России, среди которых было и использование иностранных инвестиций. Основной тезис Аузана о необходимости развивать третий (некоммерческий и негосударственный) сектор не только за счет государственной помощи никак не отменяет того факта, что общественные организации должны прежде всего служить интересам собственного населения. Путин же указал на одну из опасностей, которая связана с использованием иностранных денег.

Обе позиции в этом диалоге равно обоснованы и друг другу не противоречат. Более того, "не допуская" финансирования из-за рубежа политической деятельности, надо развивать третий сектор как самостоятельный, вовлекать в его финансирование российских граждан.

Сегодня граждане России не видят большой ценности в завезенном с Запада институте гражданского общества. Что, впрочем, для российской истории звучит ничуть не парадоксально. "Люди видят деревья и не видят леса - говорит Александр Аузан. - Организации гражданского общества для нашего гражданина - это один из способов решения его проблем. Если вас обманул продавец, вы можете пойти в общество защиты прав потребителей, можете обратиться к адвокату, пожаловаться чиновнику или плюнуть и махнуть рукой. При этом люди не видят гражданского общества и не ощущают себя его частью. Они воспринимают его или как скрытую коммерческую деятельность, с целью ухода от налогов, или как скрытую политическую деятельность".

В результате развитие гражданского общества берет на себя государство. Но делать это можно по-разному. Судя по последним действиям, власть пытается выступить в качестве селекционера и вывести путем контроля и отбора такую его разновидность, с которой ей было бы удобно и приятно работать. Однако этот теплично-выращенный институт скорее всего окажется совершенно бесполезным, так как не сможет ни проводить сигналы населения, ни удовлетворять его интересы. Гражданское общество может существовать только внутри общества. Оно будет менее структурированным, менее опрятным на вид и менее управляемым, но оно будет действующим.

Поэтому государству, если оно действительно хочет извлечь пользу из этого института, следовало бы создавать максимально благоприятные условия для вовлечения людей в общественную деятельность, вместо того чтобы возводить новые бюрократические препоны. Автоматически это решило бы и проблему иностранного финансирования - чем больше россиян начнут тратить деньги на благотворительность, тем меньше потребности в средствах из-за рубежа будут испытывать некоммерческие организации.

"Помогать и направлять" вместо "запрещать и контролировать"

Изменений прежде всего требует налоговый режим. В России тоже необходимо ввести систему льгот для некоммерческих организаций, как это принято в большинстве развитых стран. Там приняты две основные схемы: можно поддерживать организации, которые делают пожертвования, а можно - непосредственно некоммерческие структуры. В первом случае пожертвования перечисляются до налогообложения, соответственно, компания платит налоги с меньшей суммы. Такая схема работает в Германии. Во втором случае компания жертвует средства с чистой прибыли, но потом часть уплаченных ею налогов перечисляется на счет некоммерческой организации. Так устроено в Англии. В обеих схемах некоммерческие организации не платят налог на прибыль с пожертвований. В России же средства на благотворительность зачастую облагаются налогом дважды: сначала компания-донор платит все налоги, а потом некоммерческая организация платит с пожертвования налог на прибыль.

Важный момент заключается в том, что на Западе большинство налоговых льгот распространяется не на все некоммерческие организации, а только на те, которые признаны общественно-полезными. Наиболее отлаженно этот механизм работает в Англии. Там существует специальная комиссия по вопросам благотворительности, которая решает, каким организациям предоставить особый статус. Несмотря на то что комиссия входит в состав правительства, она не является сугубо чиновничьей структурой, так как обязательно часть ее членов - независимые представители общественности. Это дает возможности комиссии избегать политически ангажированных решений. К некоммерческим организациям, которые получают статус общественно-полезных, государство впоследствии предъявляет повышенные требования, в первую очередь в области финансовой отчетности. Таким образом, в странах, где развито гражданское общество, власти не отстраняются от управления общественной активностью населения, но в то же время никоим образом не сдерживают ее. Как правило, любой желающий может там без проблем создать свою некоммерческую организацию - процедура регистрации крайне проста и носит чисто заявительный характер.

Соответствующая государственная политика может помочь устранить и самое серьезное препятствие для развития гражданского общества в нашей стране - недоверие граждан к любым институтам. Русский человек охотно подаст монетку нищей старушке на улице и вряд ли решится опустить свои деньги в коробку с надписью некоей организации. Он не знает, на что будут потрачены средства и дойдут ли они до адресата. Для общественных организаций есть только один способ преодолеть это недоверие - отчитываться за каждый свой шаг. Это принято даже в тех странах, где культура благотворительности передается из поколения в поколение и где люди вполне лояльно относятся к институтам гражданского общества. В Америке, например, каждая организация, собирающая частные пожертвования, вывешивает свои подробные отчеты в интернете и печатает их в местных газетах. Российские же НКО часто не могут публично отчитаться о проделанной работе, так как многие не платят налогов с пожертвований граждан. Проблему можно было бы решить очень просто: последовать опыту большинства стран и ввести льготы на эти налоги.

Вместо иностранных денег - иностранные инновации

Конечно, роль государства в преодолении недоверия населения к третьему сектору далеко не первична. Очень многое будет зависеть и от самого гражданского общества, от того, может ли оно вызвать к себе интерес, может ли вовлечь в свою деятельность людей. К сожалению, российские НКО слишком заняты своей непосредственной работой и слишком погружены в хозяйственные проблемы, такие как выбивание грантов, чтобы заниматься популяризацией себя и своей деятельности. Привыкнув к иностранному финансированию, они не понимают, что только население может их постоянно подпитывать и только население может обеспечить им силу. В противном случае институты гражданского общества неизменно попадают в зависимость от государства, вопрос лишь в том, своего собственного или чужого. Часто представители некоммерческого сектора даже не представляют, как можно популяризировать свою деятельность. Многие рассуждают примерно как исполнительный директор общества "Мемориал" Татьяна Касаткина: "СМИ или не интересуются нами, или не могут о нас написать из соображений цензуры. Раньше мы тесно сотрудничали с 'Радио России', где подробно рассказывали о себе, о том, что мы делаем, и вообще старались привить нашей аудитории такие ценности, как демократия и права человека. Но теперь мы потеряли этот канал по решению руководства радиостанции".

На самом деле СМИ далеко не единственный способ коммуникации с обществом. На Западе в этой сфере наработано множество самых разных технологий, и некоторые из них уже успешно внедряются у нас. Одним интересным примером с нами поделилась Мария Черток, глава российского представительства фонда CAF Россия. Полтора года назад они запустили в России программу, которую широко применяет их головной офис в Великобритании. Программа непосредственно направлена на то, чтобы вовлекать людей в институты гражданского общества. В данном случае целевой аудиторией стали сотрудники нескольких (сначала их было три, теперь уже семь) российских и иностранных компаний в Москве. По договоренности с руководством на их компьютеры были установлены специальные программы. Заходя на специальный сайт, человек может получить исчерпывающую информацию об организациях, куда ему предлагалось пожертвовать, и, всего лишь нажав кнопку мыши, совершить доброе дело. Сумма пожертвования автоматически вычиталась у сотрудника из зарплаты. Менее ленивым участникам программы предлагалось самим поучаствовать в работе НКО в качестве волонтеров. "Руководство компаний проявило к этой идее большой интерес, - рассказывает Мария. - Они увидели в ней хороший способ поднять корпоративный дух персонала. Что касается сотрудников, то удивительно, но многих нам удалось увлечь. В результате за полтора года мы собрали более 200 тыс. долларов для разных некоммерческих организаций, среди которых в основном социальные, работающие с детьми и стариками. Правда, самой большой популярностью у нас пользовался московский приют для бездомных животных".

Выслушав эту историю, трудно не согласиться, что иностранцы вносят немалый вклад в развитие нашего гражданского общества. И он заключается вовсе не в финансовых вливаниях (в 2003 году, по данным Института экономики города, на долю иностранных вложений пришлось всего 6,8% всех средств, потраченных в России на некоммерческие программы), а в ноу-хау, которые идут сюда с Запада. Нам нечем пока восполнить этот опыт, наработанный годами, поэтому на данном этапе деятельность иностранных НКО в России прежде всего в наших интересах, и не стоит создавать им лишних бюрократических препятствий.