Реформа реформы

Максим Рубченко
5 декабря 2005, 00:00

РАО "ЕЭС России" настаивает на усилении государственного влияния на энергетику. Если государство на это решится, многие риски и проблемы отраслевой реформы отпадут сами собой.

8 декабря российское правительство должно в очередной раз обсудить ход и перспективы энергетической реформы. Вообще-то подобные правительственные обсуждения регулярно проводятся каждые полгода, и они давно уже должны стать рутинной формальностью: слушали - оценили - постановили. Но почему-то зимние "реформенные слушания" всегда оказываются судьбоносными для дальнейшего хода реформы. И предстоящее заседание правительства не станет исключением.

Год, богатый событиями

С формальной точки зрения руководству РАО "ЕЭС России" есть чем похвастаться перед правительством - по многим направлениям за прошлый год реформа существенно продвинулась. Особенно сильно - в части реструктуризации отрасли. Как известно, концепция реформы предполагает разделение АО-энерго по видам бизнеса - на генерацию, сети и сбыт, в результате чего из каждой из 73 существовавших до реформы АО-энерго получается как минимум три новые компании. Далее генерирующие активы, полученные от этого разделения, объединяются по территориальному принципу в 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), а сетевые распределительные - в четыре межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК).

Процесс создания укрупненных энергокомпаний - генерирующих и сетевых - начался в прошлом году, и сейчас уже прошли регистрацию 13 из 14 планируемых к созданию ТГК, а к середине следующего года будут юридически оформлены все компании, предусмотренные планом реформы. Мало того, уже в 2006 году большинство новых компаний перейдут на единую акцию, после чего акции всех шести оптовых генерирующих кампаний (ОГК) начнут торговаться на биржах. А к середине 2007 года будут отлистингованы и начнут торговаться на биржах акции всех ТГК. Таким образом, вместо акций одного РАО ЕЭС через два года на биржах будут торговаться ценные бумаги 21 отечественной энергокомпании, чья суммарная капитализация, по всем прогнозам, будет существенно выше сегодняшней капитализации энергохолдинга.

Будет у главы РАО "ЕЭС России" Анатолия Чубайса что рассказать правительству и по второму важнейшему направлению реформы - формированию рынка электроэнергии. В начале года энергетикам удалось успешно решить сложную организационно-технологическую проблему, объединив управление всеми тремя сегментами рынка электроэнергии (рынок "на сутки вперед", регулируемый сектор и рынок отклонений) под управлением единственной структуры - Администратора торговой системы (АТС). В результате чего, кстати, отечественный рынок электроэнергии стал крупнейшим в мире по объемам физических торгов.

Весной произошло еще одно важнейшее для рынка событие - подключение к торгам энергосистемы Сибири. Таким образом, рынок электроэнергии, бывший фактически рынком европейской части страны, стал действительно всероссийским. Наконец, осенью был запущен балансирующий рынок электроэнергии, который открывает возможность загружать преимущественно генерирующие компании - поставщики наиболее дешевой электроэнергии.

Показатели финансово-инвестиционной деятельности РАО ЕЭС тоже выглядят вполне позитивно: продажи электроэнергии за год, с июня 2004-го по июнь 2005 года, увеличились на 11%, тепла - на 18%, капитализация энергохолдинга по итогам 2005 года, как ожидается, повысится до 18 млрд долларов против 12,2 млрд в прошлом году. При этом капитальные вложения холдинга, включая вложения дочерних компаний, вырастут на 8% и составят 125,2 млрд рублей.

Что же касается развития генерирующих мощностей, то до конца года ожидается ввод в эксплуатацию новых агрегатов (на Бурейской и Вилюйской ГЭС) и завершение реконструкции еще пяти на разных станциях. Всего за год энергетиками привлечено в развитие более 10 млрд рублей кредитных средств. Кроме того, до конца года, скорее всего, будет принято важнейшее решение о достройке Богучанской ГЭС.

НЭП-2

Однако похоже, что Анатолий Чубайс отнюдь не собирается 8 декабря хвастаться успехами. Напротив, судя по его выступлению на конференции "РАО 'ЕЭС России' - открытая компания" в прошлый вторник, глава энергохолдинга намерен рассказывать министрам о грядущем энергетическом кризисе. "Фактически прирост электропотребления в стране оказался в полтора раза выше, чем тот, что прогнозировался всего полтора года назад, - говорит Анатолий Чубайс. - Оказалось, что ключевые оценки Энергетической стратегии абсолютно, напрочь оторваны от реальной жизни! С учетом естественной неравномерности развития территорий в наиболее динамичных, наиболее быстро развивающихся регионах разрыв между производством и потреблением электроэнергии становится просто драматическим. Мы входим в абсолютно катастрофическую ситуацию, когда объемы потребления превышают максимум, под который была создана энергосистема. Результатом этого становятся неизбежные выходы на дефициты мощности, что было базовой причиной аварии 25 мая".

Во избежание новых катастроф руководство РАО "ЕЭС России" настаивает на принятии правительством так называемой новой энергетической политики, которая должна включать в себя, во-первых, разработку единой технической политики для всей энергетической отрасли, включая генерирующие компании, Федеральную сетевую компанию (ФСК), Системного оператора и других. Отметим, что поскольку ФСК и Системный оператор должны быть государственными, то и роль государства в формулировании и реализации Концепции технической политики должна быть отнюдь не второстепенной.

Во-вторых, новая энергетическая политика должна включать в себя стратегию развития российского энергомашиностроения, первым шагом к чему стала покупка энергохолдингом компании "Силовые машины". "Мы хотим сделать так, чтобы, с одной стороны, у нас был в руках реальный механизм корпоративного управления этой компанией со всеми полномочиями, которые из этого произрастают, - говорит Анатолий Чубайс. - А с другой стороны, чтобы у нас был финансовый поток, который формирует заказ на уровне новых технических требований, установленных уже упоминавшейся технической политикой отрасли. Дальше потребуются государственные действия по выработке государственной политики в области отечественного энергетического машиностроения."

Основой третьего направления "нэпа от Чубайса" должна стать программа развития и размещения электроэнергетики на 20 лет. "Энергетика, в отличие от абсолютного большинства других отраслей, - это единая энергосистема со сложно структурированной собственностью, отделенной от сетей генераций, но все равно единая, - говорит глава РАО 'ЕЭС России'. - И в этом смысле помимо бизнес-логики, безусловно, должна присутствовать еще и общегосударственная логика, которая формировала бы видение этой системы в диапазоне десяти-двадцати лет, с внятными ответами на вопросы: в каких именно точках, в каких регионах должны быть построены мощности? Какими должны быть виды этих мощностей - газовые, угольные, гидрогенерация, атомные? Какие размеры этих мощностей будут востребованы? Каким должен быть объем сетевого строительства, чтобы полностью обеспечить выдачу мощности вновь введенных станций? Какие системы противоаварийной автоматики должны быть задействованы для того, чтобы все это вместе работало? Видение этой картины мы обязаны сформировать в самое ближайшее время. Организационно эту работу мы будем разворачивать вместе с полпредами президента в федеральных округах".

Четвертый блок нэпа-2 - корректировка тарифной политики, которая должна заключаться, во-первых, в отказе от ограничения роста тарифов уровнем инфляции. "Ориентиром должна быть как минимум фактическая инфляция, - говорит Анатолий Чубайс. - Вот лишь один факт: из-за того что фактическая инфляция существенно превышает плановую, мы только в 2004 году потеряли 500 миллионов долларов. И как жить дальше?" Во-вторых, ликвидация нынешних механизмов установления региональных тарифов. "Сегодня тарифы в регионах связаны с чем угодно, только не со здравым смыслом, - возмущается глава РАО ЕЭС. - У нас есть масса регионов, находящихся рядом друг с другом, с абсолютно одинаковой природой энергетики - и с разницей в тарифах в три, в пять, в семь раз! Это государственная тарифная политика? Да куда там! Региональный лоббизм на сто процентов. Все это нужно с корнем вырывать. В основу региональной дифференциации тарифов должна быть заложена возможность инвестирования за счет тарифов для развития энергетики в данном регионе". Кроме повышения тарифа энергетики предлагают и введение особого платежа для новых потребителей электроэнергии - платы за присоединение.

Среди других способов "развернуть инвестиционный процесс в энергетике по-настоящему" Анатолий Чубайс упомянул продажу акций генерирующих компаний. "Каким образом - через IPO или путем закрытой подписки, через public placement или private placement - это уже варианты, - заявил глава энергохолдинга. - Но, так или иначе, очевидно: нужно использовать существующие возможности для того, чтобы привлечь инвесторов".

Последний блок разработанной РАО ЕЭС новой энергетической политики - программа прямых мер стимулирования инвестиций в электроэнергетике. Пока глава РАО "ЕЭС России" обнародовал только один пункт этой программы - запуск механизма гарантирования инвестиций в электроэнергетику. В последние годы обсуждались разные варианты такого механизма, но проработанный вариант предусматривает создание особого государственного фонда, в который будет отчисляться часть абонентской платы за пользование электросетями. Средствами фонда будут гарантироваться инвестиции в строительство энергетических мощностей.

Еще два изменения в сценарии реформы Анатолий Чубайс на конференции не упомянул, хотя они обсуждались 25 ноября советом директоров энергохолдинга. Первое из них касается переноса срока ликвидации РАО "ЕЭС России" с 2006 года на 2008-й. Второе важное изменение, тоже обсуждавшееся 25 ноября, касается вопроса собственности на энергоактивы. По сообщению некоторых СМИ, главный энергетик страны пообещал, что "РАО не будет снижать свою долю в ОГК и ТГК ниже блокирующего пакета - 25 процентов плюс одна акция".

Сплошные тормоза

Очевидно, что новая энергетическая политика означает весьма существенный пересмотр концепции реформирования отрасли. Ведь нынешний сценарий подразумевает, что в энергетике все будет решаться частными компаниями, которые, руководствуясь исключительно собственными рыночными интересами, без какого-либо влияния государства, должны сами выбирать, какие станции и где строить, а какие и где закрывать, кому и по какой цене продавать электроэнергию, какое энергооборудование у кого и по какой цене закупать. Теперь же Анатолий Чубайс говорит, что, во-первых, государство сохранит свое присутствие в энергетических компаниях как минимум на уровне блокпакетов, а во-вторых, что именно государство будет решать, какие электростанции где и когда должны строиться и у кого энергетические компании должны закупать оборудование.

И все это провозглашается главным российским ультралибералом-рыночником. Что же происходит? Ответ прост: инвестиционный кризис в энергетике все больше обостряется, а руководство РАО ЕЭС не имеет эффективных инструментов для его преодоления, поскольку отрасль фактически стала заложницей реформы. "Как только было объявлено о том, что в результате реформы РАО 'ЕЭС России' не станет, возможности привлекать инвестиции в энергетику исчезли, - говорит генеральный директор компании 'Комплексные энергетические системы' (КЭС) Михаил Слободин. - Ведь никто не будет давать деньги на пять-семь-десять лет компании, которая объявляет о своей скорой самоликвидации".

Другими словами, на серьезный приток инвестиций в энергетику надеяться не стоит, пока реформа отрасли не закончится. Между тем ее форсирование сегодня не выгодно практически никому. И в первую очередь правительству, потому что дальнейшие шаги, предусмотренные планом либерализации энергетики, связаны с серьезными социальными издержками. Дело в том, что сейчас закончена только либерализация оптового рынка электроэнергии, грубо говоря - рынка электроэнергии для предприятий. На очереди либерализация рынка розничного, то есть электроэнергии для населения. Поскольку сам Анатолий Чубайс только что доходчиво объяснил, что спрос на электроэнергию значительно превышает предложение, либерализованные тарифы неизбежно возрастут, со всеми вытекающими из этого социальными последствиями. Понятно, что при таком раскладе правительство отнюдь не горит желанием продолжать реформу энергетики.

Эта проблема еще больше усугубляется чисто психологическими обстоятельствами. "Чиновники привыкли, что в случае каких-то проблем в энергетике они связываются с конкретным человеком: федералы - с Чубайсом, регионалы - с директором АО-энерго, - рассуждает председатель правления некоммерческого партнерства 'Администратор торговой системы' Дмитрий Пономарев. - А теперь представьте, что в стране нет РАО ЕЭС, в области нет АО-энерго. У чиновника возникает вопрос: а кому я буду звонить в случае чего?".

Но и в самом РАО "ЕЭС России" о скором завершении реформы тоже мечтают отнюдь не все - ведь это будет означать ликвидацию компании и, соответственно, потерю хорошей работы. И даже Анатолий Чубайс, вполне вероятно, весьма заинтересован в затягивании реформы. "Он не понимает, чего нынешние власти ждут от реформы энергетики, и вполне обоснованно опасается, что за ликвидацию РАО ЕЭС его не похвалят, - рассуждает один из аналитиков. - Поэтому старается затянуть реформу до 2009 года, чтобы потом сделать так, как пожелает новая власть. Для Чубайса это практически единственный шанс на достойное продолжение карьеры. По-видимому, свою политическую карьеру он уже считает законченной и предпочитает позиционироваться как хороший государственный менеджер".

Однако и затягивание реформы создает для Анатолия Чубайса серьезные риски, поскольку управленческая команда энергохолдинга слабеет - из РАО постоянно уходят люди, начинавшие вместе с Анатолием Борисовичем реформу отрасли. "Если так пойдет дальше, очень скоро руководству РАО ЕЭС просто физически будет тяжело контролировать ситуацию в такой громадной отрасли, - уверен Михаил Слободин. - А другой команды, способной держать энергетику под контролем, просто нет: департамент энергетики в Минпромэнерго - мизерный по численности, к тому же занимается совсем другими вещами".

Получается, куда ни кинь - всюду клин: продолжение реформы энергетики грозит серьезнейшими социальными конфликтами, а ее остановка очень быстро приведет к тому, что руководство РАО ЕЭС потеряет контроль над ситуацией в отрасли.

Энергетический феодализм

Тем временем на карте российской энергетики все ярче вырисовываются зоны, в которых править бал будут частные компании, осуществляющие свои собственные стратегии. Особенно активно себя ведут "Норильский никель", Сибирско-уральская энергетическая компания (связанная с группой МДМ) и компания "Комплексные энергетические системы", основным акционером которой является совладелец группы "Ренова" Виктор Вексельберг.

Стратегия "Норильского никеля" в энергетике проста: компания добивается контроля над электростанциями, поставляющими энергию на предприятия группы. В связи с этим "Норникель" пытается получить как минимум блокирующие пакеты в будущих ТГК-1 (в которую войдут активы "Колэнерго") и ТГК-13 ("Красноярскэнерго"). Кроме того, руководство РАО ЕЭС согласилось продать "Норникелю" компанию "Таймырэнерго", 97% энергии которой потребляет Норильский горнометаллургический комбинат.

Однако недавно появились сообщения о том, что принадлежащие "Норникелю" акции "Колэнерго" собирается приобрести (в обмен на пакет своих акций) финская энергетическая компания Fortum. Если сделка состоится, Fortum, уже владеющая 33% акций "Ленэнерго", получит блокирующий пакет в ТГК-1. Его стратегия, скорее всего, будет направлена на экспорт электроэнергии в Финляндию.

Сибирско-Уральская энергетическая компания (СУЭК) сегодня владеет значительными пакетами акций в энергетических компаниях Восточной Сибири и Дальнего Востока. Стратегия компании пока сосредоточена на обеспечении электроэнергией собственных предприятий, но вместе с тем руководство СУЭК активно поддерживает недавние инициативы РАО "ЕЭС России" по строительству на Дальнем Востоке новых станций, заточенных под экспорт электроэнергии в Китай.

Принципиально иная стратегия у КЭС: компания намерена сосредоточиться на "коммунальном ритейле" - комплексных услугах по электро-, газо- и теплоснабжению в сфере ЖКХ. По сообщениям самой компании, сейчас КЭС ведет регулярный бизнес, связанный с жилищно-коммунальным хозяйством в тринадцати регионах Урала, Поволжья, Северо-Западного (Карелия и Коми), Южного и Центрального (Тверская, Тамбовская области федеральных округов. А в качестве перспективных для бизнеса сегодня рассматриваются еще 19 регионов.

Если вдобавок к этому реализуются планы "Газпрома" по установлению контроля над московской энергосистемой и "Базового элемента" по достройке Богучанской ГЭС и формированию вокруг нее производственного района - Богучанского энергометаллургического объединения (БЭМО), вырисовывается весьма примечательная картина будущей российской энергетики, организованной по принципу феодальных вотчин. Северо-Запад работает на экспорт электроэнергии в Скандинавию, Дальний Восток обеспечивает электричеством Китай, электростанции Сибири обслуживают предприятия "Норникеля" и "Базового элемента", московский энергоузел контролирует "Газпром", а на всей остальной территории поставки контролирует КЭС. При этом говорить о едином энергетическом пространстве России можно будет только с большими оговорками.

Больной вопрос

В таком контексте корректировка энергореформы в соответствии с принципами "новой энергетической политики" оказывается не только разумной и актуальной, но и выгодной для всех. Государство, сохраняя блокпакеты во всех энергокомпаниях, обеспечивает единство российского энергетического пространства. Правительство получает возможность вместо принятия текущих рискованных решений заняться разработкой долгосрочных стратегий. Присутствие государства в качестве собственника новых энергетических компаний обеспечит большую привлекательность эмитируемых ценных бумаг - как известно, именно "частно-государственные" российские предприятия сегодня пользуются наибольшим доверием инвесторов, что облегчит доступ этих компаний к столь необходимым для инвестиций в отрасль длинным деньгам. Кроме того, предполагаемые крупные заказы энергомашиностроителям станут стимулом для развития несырьевого сектора российской экономики. Для самого же РАО ЕЭС и его руководства изменение сценария реформ станет хорошим поводом для продолжения работы на благо Родины.

Единственное, что выбивается из этого позитивного ряда, - сохраняющееся намерение Чубайса увеличить тарифы. В условиях высокой оптовой инфляции это будет препятствовать экономическому росту, выкачивая деньги из остальной экономики. Для важнейшей инфраструктурной отрасли, находящейся к тому же под контролем государства, - это нонсенс. Кроме того, при всех очевидных издержках полезность этой меры вызывает большие сомнения: собрать за счет тарифов суммы, необходимые для модернизации энергетики, все равно нереально. Что же касается привлечения инвестиций, то, во-первых, их можно привлекать, выпуская фактически гарантированные государством облигации. Во-вторых, для серьезного инвестора размер тарифа - вопрос второстепенный, поскольку во всем мире инфраструктурные компании зарабатывают прибыль не на марже, а на обороте. Им важнее прогнозируемость маржи, а не ее текущая величина. И в этом смысле "стратегам" (в числе которых могут оказаться и крупные сырьевые энергозависимые компании, и крупные государственные банки) логичнее думать о повышении тарифов позднее, когда исчезнет угроза для роста и сложится новая технологическая и организационная структура отрасли. Портфельные же инвесторы приобретают бумаги таких компаний не для спекуляций на курсе и не ради больших дивидендов, а в качестве хорошего залогового актива.