"Инвесторы будут стоять толпой"

Максим Рубченко
5 декабря 2005, 00:00

Сценарий энергетической реформы в очередной раз меняется - вместо одномоментной передачи тепловой генерации в частные руки будет плавная и постепенная приватизация энергоактивов

В общественном сознании реформа энергетики связывается непосредственно с Анатолием Чубайсом. На самом деле вопросами реформирования в РАО "ЕЭС России" занимается целая структура, которая так и называется - Центр управления реформой. Руководитель центра Юрий Удальцов в свое время в роли консультанта участвовал в подготовке знаменитого постановления правительства N526 "Основные направления реформирования электроэнергетики", положившего начало реструктуризации отрасли, а с 2004 года непосредственно руководит "главным штабом реформы". Мы решили, что именно этот человек лучше, чем кто-нибудь другой, может рассказать о перспективах реструктуризации отрасли.

- Сейчас, когда реформа энергетики в России прошла уже достаточно большой путь, уверены ли вы, что в свое время был выбран оптимальный сценарий реструктуризации отрасли?

- Не вызывают никаких сомнений основополагающие вещи. В основе реформы лежат три идеи. Одна - отделение естественно-монопольных видов деятельности энергопредприятий от конкурентных. Вторая - частная собственность в конкурентных видах деятельности. И третья - рынок в конкурентной части должен быть либерализован. Вот эти три положения точно правильные.

Дальше можно обсуждать конкретные формы реализации этих идей, и тут возникают разные варианты. Ведь многие вещи невозможно понять полностью, в деталях, пока не попробуешь реализовать их на практике. Поэтому если посмотреть практически на любой западный либерализованный рынок электроэнергии, то он все время немножко видоизменяется. Иногда резко, как в Англии, - у них кардинально изменилась модель. Иногда рынок настраивается потихонечку, как в США.

- То есть сегодня нет ни одной страны, которая бы образцово выстроила свою энергетику?

- Дело в том, что, во-первых, мир еще не накопил достаточного опыта в построении рынков электроэнергии в отличие, например от фондовых рынков, которые существуют сотни лет. Постепенно сформировалась более или менее единообразная модель фондового рынка, реализуемая сегодня во всем мире. Рынки электроэнергии и процесс либерализации электроэнергетики - это вещи достаточно молодые, им всего-то лет двадцать.

Во-вторых, все страны идут хоть немножко, но по-разному. Ведь очевидно, что при построении рынка нужно учитывать специфику структуры энергомощностей в государстве: где-то преобладает атомная генерация, где-то тепловая или гидрогенерация. Поэтому просто невозможно взять чью-то модель, пересадить в свою страну и сказать: раз это у них идеально, именно так и нам надо делать.

- Какие же тактические изменения были внесены по ходу реформы?

- Например, мы поменяли свои представления о том, что после разделения АО-энерго на первых этапах функционирования выделенных обществ нужны управляющие компании. По мере "распаковки" АО-энерго по видам деятельности стало понятно, что управляющие компании на самом деле только создают неопределенность, вместо того чтобы завершать процесс реорганизации. И мы отказались от них. Некоторое время дискуссионным был вопрос, нужно ли создавать генерирующие компании оптового рынка (ОГК). Было достаточно много тактических вопросов, по которым шли жаркие споры, но основная концепция у меня не вызывает никаких сомнений.

- Решение о создании единой гидрогенерирующей компании ГидроОГК, контроль над деятельностью которой сохранит государство, - насколько это сильное отклонение от первоначального сценария реформы?

- Присутствие государства в гидрогенерации было предусмотрено с самого начала. Это и законом было закреплено, и из постановлений правительства было понятно. На сегодняшнем этапе это скорее правильно, чем неправильно, но в принципе вся генерация рано или поздно должна стать частной.

- Майская авария в Московском энергоузле привела к корректировке планов реформы?

- На той части, которая касается строительства энергетических рынков, эта ситуация не отразилась. На планах изменения структуры отрасли, законодательства, систем управления - да. Понятно, что сейчас мы гораздо больше внимания уделяем разработке технических регламентов, системе управления надежностью энергоснабжения.

- Авария показала, что сетевые активы оказались сильно недоинвестированы по сравнению с генерацией. Это как-то отразится на сценарии реформы отрасли?

- Обсуждать степень недоинвестированности - дело неблагодарное. Представьте себе регион, который зависит от конкретной электростанции, и на этой электростанции произошла авария. Тогда все стали бы обсуждать степень недоинвестированности генерации по отношению к сетям.

На самом деле имеет место общее недоинвестирование отрасли. Наверное, я соглашусь с тем, что сети в среднем чуть более недоинвестированы, чем генерация. И в этом смысле московская авария только укрепила меня в уверенности, что идея о разделении АО-энерго на сетевые, генерирующие и сбытовые компании правильно. Ведь при этом система становится более прозрачной и инвестиционный ресурс можно направлять именно туда, где он больше нужен.

- Создается впечатление, что, предлагая сохранить государственный контроль за сетевыми активами и отдать генерацию частным владельцам, идеологи реформы просто перекладывают ответственность за самый проблемный участок на бюджет, а менее сложную генерацию отдают в частные руки.

- Нет. Дело в том, что в силу естественно-монопольной природы сетевых предприятий они все равно остаются регулируемыми при любой форме собственности. Кстати, лично я - сторонник частных сетевых компаний. Более того, с самого начала реформы обсуждалась возможность передачи сетей частным владельцам в перспективе. Просто сейчас еще рано об этом говорить - много другого, более важного надо сделать в части либерализации, прежде чем страна будет готова обсуждать передачу сетевых компаний в частные руки. В этом смысле более логично сначала приватизировать генерацию, где есть конкурентная среда, а потом обращаться к сетям.

Если же мы говорим о привлечении частных инвесторов, то в генерации решение об инвестировании принимается с учетом окупаемости проекта. Механизм расчета окупаемости здесь понятен. В сетях этот процесс стопроцентно зависит от тарифного регулирования. Если системно построить регулирование, которое предусматривает достаточный возврат на вложенный инвестором капитал, можно получить и в сетях частные инвестиции. Причем инвесторы будут стоять толпой. Собственно, вопрос о привлечении инвестиций в сетевые компании полностью связан с прогнозируемым тарифом. Будет выстроена нормальная система тарифного регулирования - будут и инвестиции.

С другой стороны, чтобы передать сети в частные руки, необходимо усилить и цивилизовать систему антимонопольного регулирования. Если сейчас государство регулирует энергетику совокупностью нормативных, административных и корпоративных методов, то, постепенно выстраивая нормальную систему, можно отказываться от них в пользу регулирования.

- То есть для продолжения реформы энергетики нужно менять антимонопольное законодательство?

- Предыдущий закон о конкуренции точно не дал серьезных рычагов для борьбы с монополизацией рынков. Но изменение законодательства в этой сфере требует очень тонкой настройки. Стоит антимонопольный контроль превратить в силовую функцию, и будет достигнут ровно обратный эффект. Инструменты контроля нужно больше формализовать, сделать прозрачными. В Федеральной антимонопольной службе сейчас пытаются это сделать, но это действительно сложная вещь. Например, еще два года назад никаких правил в части взаимоотношения сетевых компаний с потребителями вообще не существовало. Не берусь утверждать, что те, которые есть сейчас, идеальные. Но, думаю, в ближайшие полгода правила присоединения к сетям могут быть серьезно отрегулированы. Впрочем, получить инструменты через нормативную базу - это мало. Нужно еще наработать методологию их применения.

- Правительство России на заседании 8 декабря рассмотрит ход реформы электроэнергетики. Что конкретно предполагается обсудить?

- Правительство должно заслушать полугодовой отчет о ходе реформы. Обычно это превращается в гораздо более широкий разговор, обсуждается, что сделано, что не сделано и что еще предстоит сделать. И в этом смысле не думаю, что заседание 8 декабря станет исключением. Наверняка пройдет обсуждение того, что дальше будет происходить с рынком электроэнергии и структурой энергетики. Возможно, речь зайдет о переходе к новой модели оптового рынка, которую мы собираемся реализовать в 2006 году. Она предполагает уход от регулируемого сектора оптового рынка электроэнергии в том виде, в котором он есть сейчас, к системе регулируемых договоров между потребителями и поставщиками.

- Чем новая модель оптового рынка будет отличаться от сегодняшней?

- Сейчас участники рынка электроэнергии знают: есть "как бы рынок" - сектор свободной торговли - и есть регулируемый сектор, где можно купить электроэнергию по фиксированной цене. Поэтому участники покупают электроэнергию в свободном секторе, только если это выгоднее, чем в регулируемом. Нет - всегда можно вернуться к регулируемым ценам. Это, в общем, мало похоже на настоящий рынок. Но самое неприятное то, что существующая конфигурация оптового рынка никак не обрисовывает ситуацию, которая сложится после полной либерализации цен на электроэнергию.

В новой модели, если ты ушел из регулируемого сектора, то ушел до конца года. Этот переход должен произойти с 1 апреля 2006 года, и я сейчас не вижу сторон, которые принципиально не согласны с такой моделью. И вот тут уже начинается обсуждение - запускать рынок регулируемых договоров на краткосрочный период или долгосрочный, на чем настаивают крупные потребители-промышленники. В моем понимании, регулируемые договоры будут сначала заключаться на срок до конца 2006 года, а долгосрочные, трех-пятилетние, - с 1 января 2007 года. Но не исключено, что с 1 апреля могут быть заключены и долгосрочные договоры в качестве пилотных проектов. Это правильно, ведь прежде, чем вывести всех участников рынка на долгосрочные договоры, необходимо опробовать инструментарий.

- Сейчас складывается интересная картина: с одной стороны, концепция реформы предполагает приватизацию части активов РАО "ЕЭС России", с другой - РАО как государственная компания занимается приобретением новых активов. Это предусмотрено концепцией реформы или это независимые друг от друга процессы?

- Реформирование отрасли не ограничивает право компании приобретать те или иные активы, если акционеры принимают такие решения. У каждого из этих приобретений своя цель, которая важна для компании, но не связана напрямую с реформированием. Если сравнить масштаб подлежащих приватизации генерирующих активов с любыми приобретениями, то они несопоставимы. Они не являются ни ускорителем, ни тормозом реорганизации РАО "ЕЭС России", это параллельный процесс.

- Но сначала предполагалось, что РАО "ЕЭС России" как компании после завершения реформы не будет совсем, а сейчас кажется, что РАО останется, только это будет совокупность каких-то других активов.

- Название РАО "ЕЭС России" сегодня употребляется в двух смыслах. Один смысл - акционерное общество, хозяйствующий субъект, владеющий разнообразными активами. Второй смысл, который большинство людей вкладывает в эти слова, - управляющая структура со смешанными функциями частной компании и государства, занимающаяся управлением отраслью. Безусловно, возникает вопрос, куда будут переданы акции "Силовых машин" или зарубежные активы после того, как будет реорганизовано РАО "ЕЭС России". Сейчас есть разные варианты распоряжения этими активами, например передача компаниям целевой структуры отрасли (ОГК, ТГК, ФСК). РАО "ЕЭС России" как компании, управляющей активами, после завершения реорганизации не будет.

Во втором смысле система исчезнет точно. Функции, которые РАО сейчас выполняет в энергетике, будут переданы частично государству, а частично - компаниям отрасли.

- Принято ли решение о приватизации генерирующих активов - о форме приватизации, о стоимости генерирующих компаний?

- Нет, пока этот вопрос в стадии решения.

- А в чем проблема - в политических вопросах или в технических?

- В профильных ведомствах обсуждается несколько аспектов, например скорость приватизации, риски, в том числе связанные с тем, что из отрасли исчезает управляющий субъект. Мы считаем, что эти риски невелики, но они существуют. Еще важнее, что у государства должен появиться другой центр ответственности за ситуацию с энергоснабжением и он должен отладить свою работу.

Еще один обсуждаемый вопрос - а что государство получит взамен энергоактивов, которыми владеет сейчас. Насколько приватизация будет выгодна государству в конечном итоге.

Обсуждается и то, как реализовать положение закона, в соответствии с которым за счет доли в теплогенерирующих компаниях государство должно повысить свою долю в сетях и гидроэнергетике.

- Будет ли вопрос о приватизации генерации обсуждаться на заседании правительства 8 декабря?

- Я думаю, что обсуждаться будет, но не берусь предсказывать решение. Мне лично кажется, что нас ждет переход от, условно говоря, теории одномоментной передачи тепловой генерации в частные руки к какой-то плавной программе, с этим связанной. Например, через постепенное снижение доли РАО "ЕЭС России" в ОГК и ТГК путем дополнительных эмиссий, размещаемых на российском и западных фондовых рынках. Этим достигается и другая цель - привлечение инвестиционных средств в строительство и реконструкцию энергомощностей.

- Акционеры РАО "ЕЭС России" и дочерних компаний могут быть против такого варианта.

- Все зависит от конкретных инвестиционных проектов, которые будут реализованы за счет допэмиссии. Большинство акционеров волнует не то, что может быть размыта и их доля, а то, что в энергетике сейчас нет условий, позволяющих делать эффективные инвестиции. При нынешнем тарифном механизме большинство инвестиций не оправданно. Ситуацию может исправить принятие постановления о механизме гарантирования инвестиций. Если мы разработаем инструмент, позволяющий сделать привлекательными инвестиционные проекты в электроэнергетике, пусть и локальные, через механизм гарантирования, то он будет работать на рост капитализации компании, что в конечном итоге отвечает интересам акционеров.

- Ходят слухи, что правительство вообще готово заморозить реформу до президентских выборов, чтобы не накалять социальную ситуацию. На ваш взгляд, насколько эти прогнозы обоснованны?

- Реформа может отразиться на социальной ситуации, только если тарифы на электроэнергию сильно вырастут. Я понимаю, что государство всегда будет волноваться о тарифах для населения. Но при том уровне роста тарифов, который есть в энергетике, нет оснований сильно беспокоиться о росте социальной напряженности. С 2004 года темпы роста тарифов на электроэнергию ниже темпов инфляции, то есть фактически они не меняются в реальном исчислении.

- Ограничение на рост тарифов в меру инфляции как-то отразится на ходе реформы?

- Нет. Другое дело, что оно не дает нормального ресурса для воспроизводства, и поэтому РАО "ЕЭС России" настаивает на установлении с 2007 года тарифов на основе не плановой, а фактической инфляции. Потому что, например, в нынешнем году энергетика попала в "ножницы", когда правительство рассчитывает на низкую инфляцию и исходя из этого устанавливает нам тарифы, а фактическая инфляция оказывается на несколько процентных пунктов выше.

- Вы не упомянули в числе приоритетных задач отмену перекрестного субсидирования. Когда ее планируется осуществить?

- Я должен разделить ваш вопрос на две части. Первая - когда население будет платить за электроэнергию сто процентов ее реальной стоимости. Думаю, что очень нескоро.

А второй вопрос совершенно другой - когда перекрестное субсидирование населения промышленностью превратится в просто субсидирование. Я считаю, что здесь нужно пройти через три стадии. Стадия первая, когда вместо нынешней непрозрачной системы перекрестного субсидирования тарифов должна появиться система более прозрачная - некий бюджет субсидий. Вторая стадия - когда государство скажет: я больше не могу себе позволить не собирать с промышленников дополнительный налог на субсидии населению. Соответственно, тарифная система перестанет быть перекрестной, станет просто субсидируемой. И третье, когда наконец будет построена система доведения адресных субсидий до населения.

Но вот темп этого процесса я вам предсказать не берусь. Считаю, что первый шаг мы должны сделать в следующем году - непрозрачные тарифы сделать прозрачными и тем самым отделить проблему тарифообразования от социальной проблемы субсидирования.