За чувство меры

Татьяна Гурова
главный редактор журнала «Эксперт»

Майская антикоррупционная активность Генпрокуратуры оказалась чрезмерной, так как превращала прокуратуру в неконтролируемого политического игрока. Новый генпрокурор должен будет вывести обвинителей из политики

Генпрокурор Владимир Устинов отправлен в отставку. Формально в представлении Совету Федерации об отставке значилось "по собственному желанию", однако вряд ли кто-то всерьез предположил, что Устинов, еще накануне уверенно заявлявший в Минске о том, что в ближайшее время следует ожидать громких арестов, вдруг решил оставить свой пост и удалиться на заслуженный отдых. Да и само представление было составлено так, что не оставляло сомнений: отставка не добровольная (в документе не было никаких объяснений причин отставки, зато была просьба рассмотреть вопрос в отсутствие генпрокурора).

Еще до вечера четверга об отставке Устинова не знал почти никто, в том числе и в среде самых влиятельных и осведомленных членов кремлевской команды. Вечером же в четверг в Кремль были приглашены глава Совета Федерации Миронов он встретился с Владимиром Путиным и несколько сенаторов, которых уведомили об изменении повестки дня утреннего заседания. Причем, судя по всему, в четверг вечером еще точно не было известно, будет ли представление о добровольной отставке от самого Устинова.

На утро новостные ленты с интервалом в пятнадцать минут сообщили сначала о том, что президент направил в Совет Федерации представление об отставке генпрокурора, а затем о том, что отставка верхней палатой принята. Несмотря на неожиданность происходящего, сенаторы, даже и не вспомнив о том, что всего два месяца назад они утвердили Устинова генпрокурором на пять лет, без какого-либо обсуждения приняли отставку практически единогласно (всего двое воздержавшихся).

В самой Генпрокуратуре об отставке узнали из сообщений новостных лент. Причем известие это вызвало в организации настоящий шок. Об отставке, по нашим сведениям, не знали и в силовых структурах (во всяком случае, до четверга). Устинов был одной из тех фигур, твердость положения которых сомнению не подвергалась.

В официальных заявлениях специально подчеркивалось, что отставка Устинова не носит "политического характера". В этом же духе были выдержаны и телекомментарии первых каналов. При этом никаких даже самых общих объяснений отставки ни официальные заявления, ни телерепортажи не предложили. Что же послужило причиной столь скоропалительной отставки и что за ней последует? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо рассмотреть последние действия прокуратуры, благо эта организация и ее руководитель в последние месяцы были на удивление активны.

По всем фронтам

Политический бенефис прокуратуры начался с громких уголовных дел против таможенных чиновников. Еще в конце апреля были задержаны глава Дальневосточного таможенного управления Эрнест Бахшецян и его первый зам Александра Воробьева. Обоих обвиняли в превышении должностных полномочий, причем в вину им вменялось использование особой схемы растаможивания грузов, небезупречной с точки зрения законодательства, но согласованной с руководством и местными правоохранительными органами (см. "Вторая таможенная война").

Затем последовала еще серия арестов и в центральном аппарате Федеральной таможенной службы, и в ее региональных подразделениях по всей стране. Досталось даже чиновникам Минэкономразвития ведомства, курировавшего таможню: нескольких подчиненных Германа Грефа обвинили в махинациях при выделении импортных квот на мясо.

Атака на таможню завершилась переподчинением этого ведомства непосредственно премьер-министру Михаилу Фрадкову. Указ об этом Владимир Путин подписал 11 мая. А на следующий день, 12 мая, главой Федеральной таможенной службы был назначен Андрей Бельянинов, ранее возглавлявший "Рособоронэкспорт" и Федеральную службу по оборонному заказу, имеющий репутацию человека, не зависящего от каких бы то ни было властных группировок.

События вокруг таможни живо напомнили о делах пятилетней давности скандале вокруг торговых центров "Гранд" и "Три кита". Тогда сотрудники таможни пытались поднять вопрос о нарушениях, допущенных менеджментом этих торговых центров при ввозе в страну мебели, но натолкнулись на жесткое сопротивление со стороны прокуратуры и ФСБ. Нынешнюю антитаможенную кампанию также вели две эти структуры. Учитывая цену вопроса таможня обеспечивает более половины поступлений в российский бюджет и приближение очередного федерального избирательного цикла, многие наблюдатели предположили, что на кону стоял контроль над таможней.

Устинов решил продемонстрировать все свои возможности разом и показал, что при помощи прокуратуры можно быстро установить контроль практически над всеми ключевыми центрами власти

Одновременно с чисткой таможни спикер Совета Федерации Сергей Миронов объявил, что инициирует процедуру отзыва четырех членов верхней палаты российского парламента. Сенаторами, вызвавшими внезапный гнев спикера, стали Борис Гутин от Ямало-Ненецкого автономного округа, Игорь Иванов от Приморского края, Александр Сабадаш от Ненецкого автономного округа и Аркадий Саркисян от Хакасии. Миронов практически никак не объяснил причин такого жесткого решения, заявив только, что эти сенаторы недостаточно ответственно подходят к выполнению своих функций. "Таможенный след" прослеживался только в случае с Борисом Гутиным, который, до того как стать сенатором, был заместителем председателя Государственного таможенного комитета. Гутин и Иванов предпочли не обострять конфликт и вскоре после выступления спикера написали заявления о добровольном сложении полномочий. Однако парламенты Ненецкого АО и Хакасии отказались отзывать Сабадаша и Саркисяна. И тут на помощь Сергею Миронову пришла прокуратура, у которой оказались уже готовые обвинения этих сенаторов.

Более того, 23 мая в разгар противостояния Миронова и ненецких депутатов был задержан губернатор Ненецкого автономного округа Алексей Баринов последний глава региона, успевший выиграть выборы до вступления в силу закона о назначении губернаторов. Генпрокуратура обвинила его в "мошенничестве и хищении или растрате вверенного имущества". По мнению прокуратуры, он совершил эти преступления в бытность гендиректором компании "Архангельскгеолдобыча". Состав преступления был обнаружен в том, что Баринов покупал за счет компании квартиры ее сотрудникам, приезжавшим на работу из других регионов.

Наблюдатели не могли не обратить внимания, во-первых, на то, что задержание Баринова состоялось через день после того, как Законодательное собрание НАО единогласно отказалось отозвать сенатора Александра Сабадаша, а во-вторых, что Баринов в свое время выиграл губернаторские выборы у кандидата, считавшегося ставленником компании "Роснефть". В тот же день, когда Баринов был задержан, группа следователей Генпрокуратуры начала проверки сотрудников хакасской республиканской администрации, причем допрошен был в том числе и глава Хакасии Алексей Лебедь.

Сенаторы Сабадаш и Саркисян сразу после этих событий написали заявления о добровольном сложении полномочий, однако губернатора Баринова это уже не спасло суд выдал санкцию на его арест.

Обозначившийся союз между спикером Совфеда и Генеральной прокуратурой стал сюрпризом. Во-первых, выяснилось, что Миронов, которого мало кто в политической элите воспринимал всерьез, обладает большим влиянием на Совет Федерации, а Генпрокуратура готова его влияние поддержать и укрепить. Во-вторых, Устинов получил неожиданную возможность установить контроль над верхней палатой парламента. Сенаторам недвусмысленно дали понять, что все они ходят под прокуратурой и от нее зависит, будут они дальше сидеть в Совете Федерации или в местах не столь отдаленных.

Дело Баринова к тому же продемонстрировало, как далеко готова идти Генпрокуратура. Впервые под стражей оказался действующий губернатор, к тому же избранный. Причем за прегрешения вполне заурядные и совершенные до вступления в губернаторскую должность. Это другой важный сигнал из прокуратуры теперь региональным элитам.

Следующим звеном стало дело Евгения Ищенко. Мэр крупного города, тоже избранный. Причем и на этот раз предъявленные обвинения были из разряда "за это могут посадить всех". Доплаты сотрудникам администрации это не из ряда вон выходящее воровство, а регулярная практика местных администраций, желающих, чтобы в их команде работали качественные специалисты. История с недоимками по ЖКХ выглядит более впечатляющей, однако это тоже скорее общий случай: реформа ЖКХ заставляет местных руководителей искать сомнительные с точки зрения закона схемы работы. Кто-то через эти схемы действительно приворовывает, кто-то нет, но сесть могут все.

Впрочем, насколько самостоятельна была прокуратура в своих действиях это вопрос. В пользу самостоятельности свидетельствует уж слишком крутой старт антикоррупционной кампании. И кажется, что здравомыслящий политик, находящийся у власти, не станет превращать борьбу с реальной проблемой (коррупцией) в конвейер по посадке. Но даже если предположить, что прокуратура действовала в рамках заявленной в президентском послании цели побороть коррупцию и согласовывала свои действия на самом верху, все равно ее включение в некое политическое действие, безусловно, укрепляло ее не столько с профессиональной, сколько с политической точки зрения, рождая всякого рода соблазны.

Тот факт, что соблазны были велики, продемонстрировало знаменитое координационное совещание руководства правоохранительных структур 15 мая в Генпрокуратуре, где г-н Устинов заговорил об организованной преступности как о национальной угрозе. Такого рода речи вкупе с большой антикоррупционной кампанией задавали новую тему: силовики спасители России, единственные настоящие государственники, заботящиеся о морали и национальной безопасности. Причем если верить данным опроса ВЦИОМ, то эта тема выглядит не менее электорально выигрышной, чем нацпроекты. 84% опрошенных относятся положительно к практике арестов региональных руководителей, а 45% положительно относятся к возможному аресту главы своего региона.

С прокуратурой наголо

Внимательный взгляд на историю прокуратуры последних нескольких лет показывает, сколь эффективным политическим инструментом оказывается прокуратура, если ей "позволено все", и, соответственно, какой мощный инструмент контроля над ситуацией в стране получает группа, ее контролирующая. Из этой ситуации выхода два либо контролирующая группа должна быть такой, чтобы она гарантированно вела страну только к лучшему завтра (и тогда ну ее, политическую конкуренцию), либо возможности прокуратуры влиять на политические процессы должны быть резко уменьшены. Но кому нужен такой "переворот"?

Союз некой влиятельной группы в окружении Путина, руководства ФСБ и Генпрокуратуры начал складываться в самом начале первого путинского срока. Окончательно альянс сформировался во время "дела ЮКОСа" именно тогда прокуратура показала свою политическую мощь и способность решать (хотя и не самым лучшим образом) сложные политические задачи. К тому же времени прокуратура вместе с ФСБ получили еще и важный инструмент контроля над судами: по свидетельству самих служащих судов, сегодня в результате кадровой ротации на постах председателей судов оказались по большей части бывшие сотрудники спецслужб.

Прокуратура, если ей "позволено все", оказывается  мощнейшим инструментом политического влияния

Впрочем, при относительной самостоятельности, "силовики" были и остаются частью команды Путина, которой, помимо всего прочего, надо было решать и проблему безопасности страны, и вести борьбу с "вашингтонским обкомом", и подчинять государственной воле крупный бизнес, а делать это в конфликте с силовыми ведомствами вряд ли представлялось возможным.

Однако перспектива смены власти в 20082009 годах, при наличии достаточно явных идеологических и практических разногласий между путинскими "силовиками" и "либералами", ставила вопрос о том, кто же все-таки "выиграет все". И само наличие этого вопроса не могло не провоцировать на политические манифесты и заявки на власть, тем более что президент ничем не высказывал своего неудовольствия. По-видимому, Устинов оказался самым слабым звеном в системе, решившись продемонстрировать все свои возможности разом и показать, что при помощи прокуратуры можно быстро и эффективно установить контроль практически над всеми ключевыми центрами власти. Чистка Совфеда заявка на контроль за верхней палатой. Аресты губернаторов и мэров заявка на контроль за региональными руководителями. А ведь до недавнего времени ни Совфед, ни региональная власть не были сферой влияния "силовиков". При этом Устинов обещал еще более громкие дела и еще более показательные аресты.

Что же касается возможного контроля над Думой, то и тут не было ничего невозможного. Все эти сложности с конкурентной партийно-политической системой многим деятелям "Единой России" глубоко чужды. И если кто-то ясно обозначит их место в политической системе, пообещает, что в 2009 году все будет как в 2006-м, они пойдут за ними. А если все это еще будет приправлено риторикой государственного патернализма то и с удовольствием. Так что вот она, победа, практически в руках. (И только выходы на религиозную сцену оказались лишними, но никто и не предполагал, что у генпрокурора есть чувство меры.)

Не переподчинить, а устранить

Можно предположить, что политическая активность "силовиков" создала, с одной стороны, реальную угрозу нарушения баланса власти, а с другой стала прекрасным поводом, чтобы убедить элиты, что "такая прокуратура нам не нужна". Возник повод для консенсуса.

И в этом контексте действия Путина выглядят естественными, причем как исходя из общегосударственной логики, так и из логики его отношения со своим окружением. Чтобы остановить столь опасное разрастание амбиций "силовиков", необходимо устранить первую причину их контроль над прокуратурой. Что Путин и сделал, отправив в отставку Устинова.

Однако, по мнению большинства опрошенных нами экспертов, одной только смены главы Генпрокуратуры недостаточно. Несмотря на все те виражи, которые вынужден был сделать Путин за время своего правления, он и его ближайшее окружение всегда держались линии на сохранение демократии в стране. Для сохранения демократии необходимо если не наличие, то хотя бы возможность политической конкуренции. Но для существования последней необходимо устранить или хотя бы существенно урезать возможность непосредственного участия в политической игре силовых ведомств прокуратуры, ФСБ, МВД. Сегодня же прокуратура стала слишком сильным инструментом политического влияния и при любой смене власти будет опасна. Более того, государственный орган, который может посадить всех и за все, может по своему усмотрению заводить, расследовать любые дела и добиваться любых судебных решений, обречен играть политическую роль.

По-видимому, эта опасность стала очевидна ближайшему окружению президента еще в 2003 году сразу после старта "дела Юкоса". Путинская элита по отношению к "делу ЮКОСа" была консолидирована, но, несмотря на общее дело по борьбе с руководителями ЮКОСа, многие из окружения Путина увидели серьезную угрозу в избыточной политической мощности силовых структур. Тогда же, в ноябре 2003 года, Дмитрий Козак и Дмитрий Медведев разработали предложения по изменению статуса прокуратуры. Надзор за соблюдением законов предлагалось передать в Минюст, следствие следственному комитету МВД, а собственно прокуратуре оставить только функции по поддержанию обвинения в суде. Тогда эта инициатива была заблокирована "силовиками". И в итоге Путин ограничился жестким выступлением на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры (вместо благодарности за "дело ЮКОСа" он подверг разносу работу прокуратуры) и назначением питерского юриста Валерия Назарова на должность начальника Главного контрольного управления администрации президента (ту самую, которую сам когда-то занимал).

Однако с приближением смены власти у Путина фактически не остается выбора: нужно демонтировать нынешнюю силовую систему. Первый шаг на этом пути сделан: Устинов, судя по всему, по консенсусному решению всех заинтересованных сил отправлен в отставку. И, по-видимому, задачей нового руководителя будет не перенастройка политической игры, а вывод прокуратуры за политические рамки. Как это сделать?

Три источника могущества прокуратуры

Сегодня прокуратура объединяет три, по сути дела, разные функции: ведение следственных действий, поддержку обвинения в суде и надзор за соблюдением законности, в том числе и в ходе следствия. Такая система дает прокуратуре практически неограниченные полномочия по заведению уголовных дел и предварительному задержанию. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, защитой прав и свобод граждан, соответствием законам издаваемых правовых актов и исполнением решения судов (а до 2001 года за прокуратурой было закреплено право наблюдения людьми, вернувшимися из мест лишения свободы). И наконец, на ней лежат функции по обеспечению международного сотрудничества: запросы на объявление в международный розыск преступников и их экстрадицию.

Исходя из этой диспропорции практически все специалисты (даже те, кто выступает против реформы прокуратуры) сходятся на том, что необходимо развести следствие и надзор за его ведением. Еще в 2001 году тот же Козак предлагал создать Федеральный следственный комитет, который вел бы все дела по тяжким и средней тяжести преступлениям (по остальным вместо расследования предполагалось дознание) и которому перешли бы все следственные функции от МВД, ФСБ и прокуратуры. Разговоры о его создании велись около года (причем на самом высоком уровне), но потом затихли. Причем юристы в администрации президента не отказались от этой идеи. В начале 2005 года она снова всплыла, но под другим названием: Федеральная следственная служба. Однако и этот проект быстро заглох. Кроме политической и административной подоплеки: расставаться со следственными функциями ни в МВД, ни в ФСБ, ни тем более в прокуратуре не хотели были и весьма естественные опасения, что в результате передачи следственных функций кадровый потенциал будет растерян. Потому и появился уже упомянутый компромиссный вариант: передача следственных функций от прокуратуры в МВД.

Что касается функции надзора, то и она, по мнению многих специалистов, избыточна для прокуратуры. Во-первых, с этим вполне может справиться Минюст. А во-вторых, и это главное, функция надзора дает прокуратуре возможность влиять на следствие, что дает ей неоправданные преимущества в ходе судебных процессов.

Разделение основных функций прокуратуры устранит основные юридические противоречия в ее деятельности и решит проблему ее чрезмерных возможностей. При этом полномочия Минюста (если ему будут переданы полномочия по надзору) и следственного комитета МВД (или специальной службы расследований) будут уравновешены друг другом и прокуратурой. Именно такое разделение является, с определенными нюансами, общемировой практикой.

Впрочем, по мнению некоторых аналитиков, одной реформы прокуратуры будет недостаточно. Во-первых, силовые ведомства в принципе имеют слишком объемные полномочия по контролю за экономической деятельностью граждан, что всегда дает пищу для сбора компрометирующих материалов и, в условиях рынка, автоматически соблазняет к переделу собственности. Поэтому необходимо ограничить рамки "поисковой" деятельности силовых органов исключительно нуждами обеспечения безопасности граждан и страны.