Мастерская уголовного преследования

Андрей Громов
26 июня 2006, 00:00

Радикальные изменения в Законе о прокуратуре необходимы и крайне важны, но ожидать, что они решат ключевые проблемы злоупотреблений, связанных с прокуратурой, не стоит

Путин в очередной раз, а потому предсказуемо, удивил. Журналисты и эксперты (и мы в том числе), называя кандидатов на пост генерального прокурора Дмитрия Козака, Александра Коновалова или Юрия Бирюкова, почти непременно оговаривались: "Скорее всего, Путин предложит кандидатуру, о которой никто не говорил и которая находится вне обсуждения". Так оно и произошло. Причем теперь, задним числом, даже и странно, что никому в голову не пришло предположить, что место генпрокурора займет министр юстиции Юрий Чайка.

Юрий Чайка почти всю жизнь проработал в прокуратуре, сначала в Иркутской области (до 1995 года), а потом и в Москве, где с 1995-го по 1999 год занимал пост первого заместителя генерального прокурора РФ. Прокуратура институт замкнутый, кастовый, а потому человеку извне, какие бы задачи перед ним ни стояли, было бы крайне трудно добиться какого-либо результата. При этом Чайка прямо не связан ни с группой питерских юристов, ни с группой силовиков. Не обладал он большим влиянием и в качестве министра юстиции (как и само министерство). Получается почти идеальная кандидатура на пост генерального прокурора в ситуации, когда ключевая задача вывести этот институт из политической игры (или хотя бы максимально снизить ее эффективность в этой игре).

После назначения Чайки на место Устинова уже не столь неожиданным оказалось назначение самого Устинова на место Чайки (тем более что Путин предупредил в Шанхае, что Устинов получит "равноценную должность"). Министерство юстиции сегодня орган заметно менее влиятельный, чем прокуратура, однако баланс сил, нарушенный отставкой Устинова, при новом назначении хоть формально, но восстановлен. К тому же Устинов во главе Минюста может сыграть роль "могильщика генпрокуратуры", будучи сам кровно заинтересованным в ее реформировании, дабы усилить собственное ведомство.

Впрочем, при всей важности конкретных политических раскладов сегодняшнего дня вопрос о месте прокуратуры в нашей правовой и политической системе не сводится только к конкретным лицам и группам. А потому не случайно отставка Устинова и назначение нового генпрокурора вызвали новые споры о реформе прокуратуры. Плох или хорош Устинов (или Чайка), однако само место прокуратуры в государственной системе Российской Федерации выглядит не совсем адекватным, что ведет к правовым и политическим перекосам. Реформа очевидно назрела, и какой бы ни была сегодня политическая игра, вопрос о том, что будет происходить в 2009 году, заставляет задумываться о решении вопроса прокуратуры уже сегодня. Однако кроме политических резонов этот вопрос непосредственно связан с функционированием правовой системы в стране, а потому, чтобы разобраться, какой должна быть реформа прокуратуры, неплохо было бы ознакомиться с мнением специалистов по праву.

С разговора с главным научным сотрудником Института государства и права РАН Ингой Михайловской мы начинаем цикл интервью о проблемах прокуратуры и возможных направлениях ее реформы.

— Сегодня в связи со сменой генпрокурора вновь заговорили о реформе прокуратуры. Насколько она действительно актуальна и что это может быть за реформа?

— Нынешний Закон о прокуратуре, безусловно, устарел. Сегодня у прокуратуры две основные функции уголовное преследование и надзор за соблюдением закона. Все это идет с советского времени и в нынешнем Законе о прокуратуре так и осталось без изменений. У нас же традиционно еще в советской литературе считалось, что основная функция прокуратуры надзор за законностью и что она надзирает за законностью предварительного расследования. Но прокуратура это в первую очередь обвинительная власть. А значит, основная функция прокуратуры уголовное преследование, то есть поддержание обвинения в суде и ответственность за расследование, которое проводится до суда.

Как можно надзирать за расследованием и быть ответственным за это самое расследование? Как можно надзирать за той работой, которую ты осуществляешь сам? Уголовное преследование очень важная функция, и в принципе если мы четко обозначим ее, убрав функцию надзора, это не умалит роли прокуратуры и только поможет ей сосредоточиться на главной своей обязанности.

— А кто будет выполнять функцию надзора?

— Для того, что понималось в советские времена под главной функцией прокуратуры общим надзором за законностью всего и всех, у нас есть суды. У нас этот общий надзор заменял суды, в том числе административное судопроизводство. Те суды, которые рассматривают жалобы граждан на действия должностных лиц. Административное производство сейчас у нас идет в гражданском порядке, полноценная же система административных судов еще не создана, но работа в этом направлении есть. Идет и серьезная дискуссия по поводу административного кодекса. Потому что раньше мы рассматривали административное производство только как преследование за административное нарушение, но на самом деле суды должны выполнять ту функцию, которая по советской конструкции возлагалась на прокуратуру. То есть они должны разбираться с любой жалобой на незаконные действия. Поэтому вполне разумно было бы развивать это судебное направление, а прокуратура должна сосредоточиться на уголовном преследовании и повышать его качество. Только не стоит представлять себе, что реформа прокуратуры сразу все изменит. Я, честно говоря, не жду больших и тем более быстрых изменений. Потому что это очень сложная вещь.

— А в чем сложность?

— Знаете, как товарищ Сталин в свое время говорил, что у него есть вот эти писатели, а других нет. Так и у нас. У нас вот есть прокуроры со сложившимися в определенном смысле профессиональными стереотипами. К тому же эффективность и качество работы прокуратуры во многом зависит от судов. От тех стандартов, которые задают суды. Если суды будут выносить обвинительные приговоры по плохо расследованным делам, то никакая организационная перестройка не поможет. И только если суды повысят требовательность и начнут по плохо подготовленным делам выносить оправдательные приговоры, то тогда, вместе с реформой прокуратуры, что-то начнет реально меняться.

— А что сейчас уже могут сделать в прокуратуре?

Ну во-первых, я надеюсь, исчезнут некоторые совершенно одиозные фигуры типа Колесникова. И соответственно, будет больше внимания уделено качеству уголовного преследования, чтобы прокуроры меньше выступали с политическими речами, а больше занимались повышением своего профессионального мастерства умением перед судом отстаивать обвинение. Ведь сегодня даже просто говорить на суде многие из них не умеют.

— С точки зрения журналиста более или менее понятно, в чем одиозность Колесникова. А в чем его одиозность для вас, специалиста по праву?

— Он неграмотный, непрофессиональный юрист. Кстати, он у меня был слушателем еще в Академии МВД... Очень слабый юрист и совсем неграмотный человек. При этом, если он за что-то берется, ничего до конца не доводит.

Какой смысл выделять этот следственный комитет, если прокурор на суде фактически отвечает за его результаты

— Если говорить просто о реформе сам факт отделения от прокуратуры надзорных функций может дать какой-то значимый эффект?

— Дело в том, что в принципе прокуратура сегодня реальным надзором и не занимается. У них есть там какие-то отделы общего надзора, но это не полноценная работа. Однако сам факт, что по закону эта функция на них возложена, многое путает и многому мешает, к тому же дает прокуратуре неоправданные дополнительные возможности. А потому это в любом случае надо менять. И прежде всего надо менять Закон о прокуратуре, потому что там и функция, и структура оставлены, по сути дела, с советских времен. И если полномочия прокурора в соответствии с новыми ГПК и УПК хоть немного, но изменились, то структура осталась прежней. Поэтому начинать все равно надо с этого закона.

— Менять это понятно. А вот что именно менять, есть какие-то конкретные пункты?

— Надо четко определить функцию прокуратуры как органа обвинительной власти, то есть органа уголовного преследования. И следовательно, как я уже говорила, лишить ее функции надзор за законностью. И в соответствии с этим перестроить структуру, пересмотреть полномочия. У нас же даже не определена правовая природа прокуратуры. В последнее время много написано на эту тему и много споров. Я, например, считаю, что это специфическое подразделение исполнительной власти по своей природе, но обладающее определенной автономностью с учетом порядка назначения прокурора.

— А у Минюста какая функция сейчас?

— О, Минюст у нас недоразвит. Дело все в том, что Министерство юстиции у нас сегодня играет очень незначительную роль. При этом, если его развить, он может стать весьма важным органом власти. В частности, Минюст должен быть главным инициатором разработки законов, все законы должны через него проходить, прежде чем их внесут в Госдуму. Вот в Америке совмещается должность министра юстиции и генерального атторнея, по-нашему прокурора. И в общем-то, если развивать полноценную реформу, то круг полномочий министра юстиции шире, чем круг полномочий прокурора. Вот сегодня все обсуждают вопрос о новом прокуроре и никто почти не говорит о том, кого назначат министром юстиции, а это может быть очень важным назначением (в пятницу министром юстиции был назначен бывший генпрокурор Владимир Устинов. Ред).

— А Чайка, по-вашему мнению, справлялся?

— Вы знаете, при тех функциях, которые были на Министерстве юстиции, справлялся, в общем, неплохо. У него не было особых властных полномочий. Ну отдали ему исправительно-трудовую систему, но это было условие вступления в Совет Европы. Основным же центром в последние годы была прокуратура.

— Сегодня многие предлагают вывести за рамки прокуратуры не только надзор, но и следственные функции. Как вы к этому относитесь?

— Вы понимаете, в свое время, когда я состояла в группе, которая разрабатывала концепцию судебной реформы, мы тоже придерживались этого взгляда. Выделение всего следствия в отдельный следственный комитет, чтобы отделить процессуальную деятельность расследования от оперативно-розыскной. Потому что большинство дел расследуется следователями МВД, а там такая интересная система, что ведущую роль играют оперативные работники милиции (органы дознания), а следователи оформляют бумажки (недаром их в органах называют "оформителями"). С точки зрения качества следствия это не очень эффективная модель. К тому же для нормального, цивилизованного процесса очень важно, чтобы оперативно-розыскные службы и следствие были организационно разъединены. Я и сейчас думаю, что это очень важно развести следователей и оперативников, но выделение отдельного следственного комитета вызывает уже большие сомнения. Какой смысл выделять этот следственный комитет, если прокурор на суде фактически отвечает за его результаты? Раз прокурор отвечает за результаты следствия, значит, он должен им руководить. Я думаю, что работа следователей в тандеме с прокурором только усиливает ответственность прокуратуры. Если следствие будет выведено в отдельную структуру, трагедии не случится, конечно, но это приведет к ненужным сложностям и забюрократизирует процесс.

— Но не получит ли прокуратура слишком большого влияния, если ей сохранить следственные функции, даже убрав функцию надзора?

— А зачем тогда они существуют? Для чего тогда? Тогда ее просто надо ликвидировать, потому что основная ее функция именно уголовное преследование, поддержание обвинения в суде. А для того, чтобы это делать наиболее эффективно, нужно руководить следствием и нести ответственность за него.

— Насколько я понимаю, во многих странах, в частности в Америке, в Германии, прокуратуры не имеют собственных следственных органов.

— Нет, в Америке очень пестрая картина, там есть штаты, где у прокурора есть помощники следователи, а есть штаты, где их нет. Но дело даже не в этом. Мы просто не можем сравнивать наши системы, у них совершенно другая ситуация, другой тип права. А в европейских странах, там, конечно, все по-разному. В частности, Франция со своими следственными судьями бьется, потому что они фактически, с одной стороны, прокурору подчиняются, а с другой считается, что они проводят независимые судебные расследования. Там уже много лет идут жаркие споры по поводу ликвидации этой службы. Впрочем, я повторюсь: в отделении следствия от прокуратуры трагедии нет, просто это будет еще одна бюрократическая структура, которая создаст лишние сложности.

Главное, что надо сделать, отделить следствие от оперативных служб, а будет ли следствие подчинено прокуратуре или станет самостоятельным подразделением это уже следующий вопрос.

— А все-таки, что конкретно сегодня может дать изменение Закона о прокуратуре?

— Я ни в коей мере не преувеличиваю силу любого закона при его воздействии на жизнь, но тем не менее всегда нужен первый шаг. Не изменив закон, ничего и не исправишь. Нужен первый шаг, и на нем будет уже основываться дальнейшее направление действий.

— Но сегодня, когда прокуратура, по сути дела, может все

— Что именно "все"?

— Посадить любого

— Ожидать от закона, что он станет гарантией от беззакония (злоупотреблений той же прокуратуры), неумная утопия. Потому что нарушить можно любой закон. При любом и самом идеальном, прекрасном законе могут быть допущены беззакония. Тут совершенно другой вопрос. У нас нигде не разрешены взятки, но люди каждый день дают и берут.

— Правильно ли я понимаю, что при любой реформе уголовное дело все равно должна заводить прокуратура?

— Конечно, если она является органом уголовного преследования, кто же еще будет возбуждать дело? Однако вот вы говорите может любого посадить, так не прокуратура ведь сажает, сажает-то суд. Потому что санкцию на арест, на обыск дает только суд. Прокурор там в качестве стороны выступает. И вопрос рассматривается в судебном заседании с участием защитника. Это давно прямо закреплено в УПК. Возьмите любые дела, там все время суд дает санкцию на содержание под стражей, суд продлевает сроки. А прокуратура только об этом ходатайство возбуждает и представляет доказательство, что вот данное лицо и нужно применить к нему именно такую, а не другую меру пресечения. Я почему и говорю: если мы считаем, что там что-то делается несправедливо, неправильно, то, в общем, это ответственность суда. Суд должен повышать критерии к качеству, стандарты качества к деятельности прокуратуры. Прокуратура ни одного окончательного решения принять не может. Она может самостоятельно применять меры пресечения подписка о невыезде, допустим, залог, который у нас фактически не используется. А так всё суд. Так что если тут есть какие-то серьезные злоупотребления, то только законом их, конечно, не поправить.