Бюджет без политики

Заявления о предвыборно-социальной направленности федерального бюджета на 2007 год — сильное преувеличение. В отсутствие самостоятельных партий основным приоритетом всех бюджетов после 2003 года является пополнение стабилизационного фонда

Двадцать шестого августа правительство внесло в Госдуму проект очередного федерального бюджета. Свой главный финансовый план на 2007 год чиновники представляют в парадных тонах: расходы на образование увеличены по сравнению с прошлым годом на 33,4% и составят 277,7 млрд рублей, на здравоохранение и спорт — на 31,5% (205,4 млрд рублей), на культуру — на 25,2% (64,1 млрд рублей), на охрану окружающей среды — на 21,9% (7,8 млрд рублей), на национальную оборону — на 24,6% (всего 833 млрд рублей).

Кроме того, в следующем году предполагается увеличить зарплату бюджетников на 15%, а пенсии — более чем на 20%. Финансирование приоритетных национальных проектов в 2007 году вырастет в полтора раза и составит 206 млрд рублей. В целом расходы федерального бюджета увеличены по сравнению с прошлым годом на 26,3%, что не может не свидетельствовать о здоровье и благополучии национальной экономики. Правда, общегосударственные расходы, то есть средства в распоряжении самих чиновников, при этом выросли аж на 49,5% (821 млрд рублей, а без учета расходов на выплату госдолга — 664 млрд рублей). «На сегодняшний день это суммы, достаточные для решения стоящих перед нами задач», — отозвался о бюджете-2007 председатель Госдумы Борис Грызлов.

Так что особо жарких баталий в Госдуме не ожидается. Тем более что главная парламентская партия уже продемонстрировала избирателям свою заботу: по настоянию «Единой России» расходная часть бюджета была увеличена на 50 млрд рублей, которые планируется потратить на развитие инфраструктуры в регионах и строительство энергетических объектов. Неплохо, конечно, но, если вспомнить, что в 2005 году единороссы потребовали от правительства увеличения расходов инвестиционного характера на триллион, добившись роста расходов на развитие экономики на 300 млрд рублей, можно констатировать, что в бюджетной битве этого года чистую победу одержало Министерство финансов.

Конечно, победа еще не окончательная. Министр сельского хозяйства Алексей Гордеев надеется в ходе парламентских обсуждений отбить для своего ведомства 10–15 млрд рублей для компенсации сельхозпроизводителям подорожания топлива. Глава Федеральной таможенной службы Андрей Бельянинов намерен добиться выделения дополнительных средств на повышение зарплат таможенникам, а также на ипотечную программу для работников таможенной службы. Большую активность развил министр культуры Александр Соколов, который, ссылаясь на скандал с Эрмитажем, требует дополнительного финансирования охраны памятников культуры.

Впрочем, если министры и добьются успехов, то весьма скромных. Президент уже потребовал, чтобы при обсуждении проекта бюджета-2007 «правительство выступало единой командой в парламенте, чтобы не было отраслевого лоббирования, чтобы депутатов не смущали и не путали».

Более высокие шансы на выбивание дополнительных денег у главы РАО «ЕЭС России» Анатолия Чубайса. Главному энергетику страны требуется увеличение бюджетного финансирования на 8,5 млрд рублей для удовлетворения срочных инвестиционных потребностей Федеральной сетевой компании, «Системного оператора» и ГидроОГК.

Политики не вышло

Зато в отличие от предыдущих лет суровые баталии ожидают бюджет в Совете Федерации, спикер которого Сергей Миронов считает, что в проект бюджета-2007 заложен слишком большой профицит, «который при этом не предполагается использовать на нужные цели», и требует увеличения ассигнований на решение социальных проблем в стране и на финансирование дорожного хозяйства. «Мы готовы поставить эти вопросы при рассмотрении проекта бюджета и в Госдуме, и в Совете Федерации», — обещает спикер СФ, которому позарез нужно продемонстрировать избирателям оппозиционность правительству недавно рожденного «Союза доверия Родины, жизни и пенсионеров». Суровые заявления Миронова подзадорили было лидеров «Единой России», но их критический порыв быстро угас. В конце концов они вспомнили, что «все лето работали над финансовыми вопросами, не только по проекту бюджета на 2007 год, но и по поправкам к бюджету 2006 года» (этот ответ почти дословно воспроизвели «Эксперту» оба первых заместителя руководителя фракции «Единая Россия» Вячеслав Володин и Владимир Пехтин). И весь бюджетный популизм «Единой России» свелся к констатации: «Нам удалось добиться принятия социально ориентированного бюджета» (или, в формулировке Вячеслава Володина, «на моей памяти такого социально ориентированного бюджета еще не было»). Что же до конкретных заслуг партии в социальной ориентации бюджета, то они, по словам ее лидеров, выглядят так. Удалось выровнять бюджетную обеспеченность на душу населения в разных регионах. Увеличено финансирование дорожной отрасли. Будут решены вопросы завершения строительства социальных объектов, на ввод которых не было средств у региональных бюджетов. По настоянию «Единой России» была зафиксирована возможность субсидирования закупок топлива для сельхозпроизводителей и предприятий коммунальной сферы на случай, если цена топлива вырастет. Ничего особо левого, ничего особо правого.

Что же касается их оппонентов из «Союза доверия», которые не связаны слишком тесными контактами с правительством и вообще какой-либо значимой ответственностью, то и тут ожидания массированной атаки на бюджет слева вряд ли сбудутся. Дело в том, что у партий, входящих в новый союз, нет не только общей программы, но и сколько-нибудь сформулированных общих позиций. Союз сколачивался в спешке, и такими вопросами, как оформление позиции по основным политическим и экономическим вопросам, задаваться ни времени, ни особого желания не было.

Общую претензию к бюджету сформулировал первый заместитель председателя Российской партии жизни Николай Левичев: «Бюджет для людей, а не только для того, чтобы сохранить макроэкономические показатели». Но никаких кардинальных социально ориентированных новаций никто не предлагает. Партия жизни делает упор на переход от МРОТ к минимальной почасовой оплате и весьма расплывчатую и вялую реформу пенсионного законодательства. Лидер партии «Родина» Александр Бабаков говорит о все том же дорожном строительстве, вложениях в инфраструктуру, государственных инвестициях, но и у него нет внятной программной проработки.

Что же до правых, то они и вовсе никак не отреагировали на бюджет 2007 года. СПС перед самым внесением бюджета обнародовал свою программу, датированную 2017 годом, и, судя по всему, все происходящее в менее отдаленной перспективе их уже не сильно волнует.

С жесткой критикой бюджета выступили и профсоюзы, а точнее, глава ФНПР Михаил Шмаков, который заявил, что его профсоюзная федерация не допустит принятия бюджета. Однако, внимательно присмотревшись к его заявлениям и комментариям, трудно не заметить, что волнует его в первую очередь ослабление собственных позиций во власти и конкуренция со стороны неподконтрольных федерации профсоюзов крупных предприятий, которые в последний год добились немалых успехов. Критика же бюджета — это попытка торга с правительством, но не по бюджетным параметрам, а по вопросу о личном статусе Шмакова и его профсоюзной федерации.

В общем, политики вокруг бюджета не случилось. И это заставляет предполагать, что партии, заявляющие сегодня свои притязания на ключевые роли на выборах 2007 года (которые, по словам того же Володина, «будут куда более конкурентные и непростые для нас»), к полноценной политической борьбе совсем не готовы ни психологически, ни практически. Если говорить о перспективах партийно-политического строительства, все это не слишком обнадеживает, но в этом есть и свой плюс: левопопулистский напор на бюджет очень слаб. Фактически избранники народа удовлетворились тем, что сами же объявили бюджет-2007 «предвыборно-социальным». Действительно, рост расходов на социалку, образование, здравоохранение в реальных показателях создает такое впечатление. Однако более углубленный анализ структуры расходов федерального бюджета и ее изменений в последние годы указывает на другие бюджетные приоритеты.

Бюджетная история России

Для начала отметим: несмотря на постоянные рассуждения правительства о том, что российская экономика чересчур сильно зависит от конъюнктуры сырьевых рынков, и о необходимости развивать наукоемкие производства, развитие фундаментальной науки приоритетом определенно не является. Доля этого направления в расходах федерального бюджета постоянно снижается на протяжении последних тринадцати лет. Если в 1994 году на развитие фундаментальной науки приходилось 2,6% расходов федерального бюджета (чуть более 5 млрд в деноминированных рублях), то в 2000 году — только 2%, а в бюджете-2007 она сократилась до чисто символических 0,9% (48,5 млрд рублей, что соответствует шести с небольшим миллиардам в ценах 1994 года).

Весьма показательна динамика затрат на оборону и госбезопасность. Затраты на оборону занимали самую большую долю (21%) в расходах бюджета в 1994 году — видимо, по традиции советских времен. К концу первой чеченской войны, в 1996 году, эта доля, как ни странно, снизилась до 18%, а концу ельцинского президентства — до 16,3%. Затем в бюджете-2000 доля военных расходов снова резко возросла до 20,7% — началась вторая чеченская война. В дальнейшем доля оборонных расходов в российском бюджете постепенно снижалась, за исключением небольшого всплеска в бюджете-2005, и в федеральном бюджете на будущий год на долю оборонки приходится лишь 15% расходов. В абсолютных показателях расходы на оборону выросли чуть больше чем в два раза: с 40 млрд рублей в 1994 году примерно до 100 млрд в 2007-м в ценах 1994 года, при том что сам бюджет за это время вырос в три с половиной раза.

Согласно планам Алексея Кудрина, все доходы от российской нефти и газа должны аккумулироваться в нефтегазовом фонде, объем которого к 2015 году превысит 48% ВВП. К 2020 году Минфин планирует законсервировать в фонде более 70% российского ВВП

Показательна и история бюджетных расходов на правоохранительные органы и госбезопасность. В бюджете 2004 года на них приходилось лишь 6,5% бюджетных расходов, к моменту избрания президентом Владимира Путина она выросла до 9%. На фоне взрывов московских домов доля расходов на госбезопасность выросла до 11%, затем в бюджете-2002 — снижение до «нормального» уровня. Однако после «Норд-оста» госбезопасность снова входит в число приоритетных направлений — ее доля в расходах федерального бюджета растет до беспрецедентных 13% в «силовом» бюджете 2005 года. Впрочем, можно предположить, что не только угроза терроризма привела к «силовому» пику в 2005 году. Этот бюджет верстался в разгар «дела ЮКОСа», когда силовики были «в силе», и видимо, им было трудно отказывать. Но уже со следующего бюджета доля силовиков в бюджетных расходах стала сокращаться. То ли эти расходы вышли на достаточный уровень, то ли в верхах обеспокоились чрезмерным влиянием силовиков и решили немножко поумерить их аппетиты. Как результат, в расходах бюджета-2007 на госбезопасность и правоохранительные органы приходится 12,1%. Если оценить расходы на госбезопасность в абсолютных цифрах, то мы увидим, что они выросли в четыре с половиной раза, существенно опередив рост бюджета.

Интересна и динамика расходов федерального бюджета на помощь регионам. В бюджете 1994 года они занимали 10,5%, а к 2000 году снизились до 6,7%, в полном соответствии с доктриной Ельцина «берите суверенитета столько, сколько можете», то есть выживайте как хотите. Но вот в 2001 году расходы Москвы на поддержание регионов резко возросли — до 15,6% всех расходов федерального бюджета: новый президент стремился заручиться поддержкой губернаторов. Впрочем, уже в 2002 году началось выстраивание вертикали власти, и поддержка регионов сократилась практически вдвое — до 7,6% расходов федерального бюджета. В течение последующих лет она упала до 6,6%, но начиная с бюджета-2005 установилась на уровне около 9%. Это вполне объяснимо: во-первых, губернаторов стали назначать и, соответственно, выросла их поддержка со стороны Москвы. Во-вторых, в связи с реформой межбюджетных отношений Москва стала забирать из регионов больше денег. Поэтому и объем трансфертов вырос.

 pic_text1 Фото — ИТАР-ТАСС
Фото — ИТАР-ТАСС

Пожалуй, наиболее любопытно наблюдать, как отразились на пропорциях федерального бюджета «приоритетные национальные проекты». Доля расходов на образование несколько подросла: в расходах бюджета-2004 на него приходилось 4,4%, в бюджете-2007 — 5%. Еще заметнее прогресс в сфере здравоохранения — его доля выросла с 1,4% в 2004-м (кстати, выборном) году до 3,3% в бюджете-2007. Но для национальных приоритетов показатели все равно остаются мизерными.

А с сельским хозяйством вообще беда: несмотря на то что развитие АПК тоже объявлено приоритетным национальным проектом, доля расходов на село в федеральном бюджете снижалась все последние годы — с 6,2% в бюджете 1994 года до практически неразличимых 0,4% в бюджете-2007. При том что до начала национальных проектов, в 2004 году, расходы на сельское хозяйство в федеральном бюджете имели втрое больший вес — 1,1%. А в реальном исчислении расходы государства на село катастрофически снизились — с 12 030 млн рублей до 2690 млн в ценах 1994 года. А ведь именно в сельской местности царит ужасная бедность, с которой вот уже третий год борются наши власти.

То, что у кого-то поворачивается язык называть такой бюджет предвыборно-социальным, демонстрирует лишь одно: большинство политиков полагает, что в связи с падением уровня образования в России не осталось людей, умеющих считать.

Последний предвыборно-социальный бюджет мы видели в 1999 году, на излете посткоммунистической эпохи. А главный приоритет у нынешнего бюджета совсем другой: как и бюджеты предыдущих трех лет, он подчинен одной цели — пополнению стабилизационного фонда. По плану Минфина (естественно, сильно заниженному), в стабфонд в следующем году будет перечислено более 1,5 трлн рублей — это 28,3% от всей суммы расходов федерального бюджета. Много? Как бы не так. В 2005 году объем поступлений в стабфонд равнялся 47% расходов федерального бюджета, а в нынешнем году ожидается примерно 93%, если сбудется прогноз Сергея Миронова о том, что к концу года объем средств стабфонда вырастет до 4 трлн рублей (учитывая, что, по данным на 1 июля, в стабфонде хранилось 2066,8 млрд рублей, он выглядит вполне реальным).

Нефтянку вычеркиваем

Но это еще весьма скромная часть грандиозных замыслов министра финансов. Совсем недавно Алексей Кудрин представил на утверждение правительства замечательный документ под названием «Методология формирования нефтегазового баланса бюджета России». «Снижение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов требует проведения особой экономической политики», — заявляется в нем. Эта политика, по мнению Минфина, должна заключаться в том, что все доходы от реализации нефти и газа (налог на прибыль, полученную от реализации нефтегазовой продукции, акцизы на бензин, дизтопливо, моторные масла и природный газ, налог на добычу полезных ископаемых по нефти, газу и газовому конденсату, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты) должны перечисляться в специальный нефтегазовый фонд. В случае возникновения дефицита «ненефтяного» федерального бюджета правительство сможет брать из этого фонда строго ограниченную сумму — не более 3% ВВП. В случае если этого не хватит для погашения дефицита федерального бюджета, правительству придется прибегать к внешним и внутренним займам.

Минфин обещает, что в случае внедрения этой методологии в жизнь нас ждет счастье, которое команда Алексея Кудрина представляет себе очень конкретно: «Расчеты показывают, что в соответствии с базовым вариантом цен на нефть Агентства энергетической информации США объем нефтегазового фонда в 2015 году прогнозируется в размере 48,5% ВВП, а в 2020 году превысит 70% ВВП». У нормального человека сразу возникает вопрос, который в вежливой форме звучит так: а зачем, собственно, это нужно? А затем, гордо рапортует Минфин, что при размещении средств нефтегазового фонда в среднем под 4% годовых инвестиционный доход к 2015 году достигнет уже почти 60% от фиксированного трансферта в размере 3% ВВП, а к 2020 году — около 90%. Другими словами, берем все наши нефтяные доходы, вкладываем их в облигации США и других развитых стран и за счет полученных процентов гасим дефицит собственного госбюджета. Старательно делая при этом вид, что ни нефти, ни газа в России отродясь не водилось.

Понятно, какую пользу принесет реализация замыслов Алексея Кудрина Соединенным Штатам и другим странам, в бумаги которых будут вкладываться средства нефтегазового фонда: такие гигантские инвестиции позволят им без особого напряжения увеличивать свое конкурентное превосходство и над Россией, и над другими странами.

Гораздо менее понятно, какую пользу от этого получит Россия. Независимость от сырьевой конъюнктуры? Но она лишь заменится на зависимость от ситуации в экономике конкретной страны или компании, в бумаги которой будут вложены средства нефтегазового фонда. Избавление от излишнего притока валюты и связанного с этим роста инфляции и укрепления рубля? Вряд ли. Ведь чем больший объем средств будет аккумулироваться в этом фонде, тем надежнее будет выглядеть Россия в глазах зарубежных инвесторов и тем больший объем денег будет поступать в страну. А поскольку механизма трансформации иностранных капиталов в производственные инвестиции не существует и даже задачи создания такого механизма Минфин и Центробанк перед собой не ставят, то и от этого притока толку нам никакого не будет.

Кудринская методология вызывает и множество других вопросов. Например, почему российские нефтегазовые доходы на ликвидацию дефицита российского бюджета можно использовать только в ограниченном объеме, а на ликвидацию американского — без ограничений (ведь, по сути, именно об этом идет речь, когда Минфин говорит о вложениях средств нефтегазового фонда под 4% годовых)? И еще: чем в этом случае позиция России будет отличаться от позиции сырьевого придатка Запада? На все эти вопросы у Алексея Кудрина теперь есть универсальный ответ, сформулированный в одном из недавних интервью: «Я как министр финансов лучше всех знаю, какой должна быть финансовая система в России».

Однако, принимая во внимание неприязнь к Алексею Кудрину со стороны премьера Михаила Фрадкова и все большее раздражение, которое вызывает политика Минфина во всех слоях российского общества, можно прогнозировать, что предложение Кудрина правительство не одобрит. Что, впрочем, не делает федеральный бюджет на 2007 год более полезным для экономики страны.

В последние два месяца, когда президент приглашал к себе различных министров и обстоятельно выспрашивал у них мнение о бюджете на будущий год, у наблюдателей возникла надежда, что Кремль сколачивает антикудринский блок, чтобы «зарезать» бюджет в парламенте и отправить правительство в отставку, главным образом для того, чтобы в новом правительстве не оказалось Кудрина с его одиозными идеями. Теперь эти надежды развеялись, и российские предприниматели, по инерции окучивая текущие в страну потоки ликвидности, ждут 2008 года, когда хоть что-то изменится. Страшно хочется нового.

В подготовке статьи принимала участие Марина Тальская