Банк развития должен быть уникальным сооружением. Поэтому должен быть сразу создан правильный фундамент. Поставишь кривой фундамент, и будет там Баба Яга внутри: неизвестно, к кому лицом, а к кому чем.
Из выступления премьер-министра РФ Михаила Фрадкова на заседании правительства 14 декабря 2006 года
14 февраля Госдума одобрила в первом чтении законопроект «О Банке развития». Он будет создан на базе Внешэкономбанка, его дочернего Росэксимбанка и государственного Российского банка развития (РосБР). Уставный капитал нового финансового института составит не менее 70 млрд рублей.
Зафиксированное в законопроекте положение о председательстве в наблюдательном совете главы правительства придает Банку развития (БР) весьма высокий политический статус. Правительство поддержало идею пополнения ресурсной базы банка средствами Инвестиционного фонда, что придаст ему значительную финансовую мощь.
Необходимым условием успешной работы является широкое представительство в органах управления БР бизнеса, регионов и общественности. Только в этом случае удастся наладить эффективную селекцию поддерживаемых банком направлений развития. Если удастся это сделать, Банк развития может стать третьей (после Минфина и ЦБ) финансовой властью в стране, ориентированной, в отличие от первых двух, не на фискальные упражнения и тотальную стерилизацию ликвидности, а на финансирование долгосрочных, сопряженных с риском проектов с высокой общественной эффективностью.
Парад полномочий
Главные задачи Банка развития — финансирование инфраструктурных проектов, поддержка малого и среднего бизнеса (через рефинансирование кредитующих его банков), высокотехнологичных производств и российского экспорта. По словам замминистра экономического развития и торговли Кирилла Андросова, представлявшего законопроект на пленарном заседании Госдумы, БР должен сыграть роль координатора всех новых институтов развития — особых экономических зон, Российской венчурной компании и Инвестиционного фонда.
«Нам представляется очевидным, что в случае принятия закона “О Банке развития” действующий порядок работы Инвестиционного фонда должен будет подвергнуться перенастройке, — сказал “Эксперту” глава Внешэкономбанка Владимир Дмитриев. — Мы считаем разумным закрепить за Банком развития естественные для него функции: участие в экспертизе инвестиционных проектов, их сопровождение, в том числе посредством вхождения в капитал и руководящие органы реализующих проект компаний».
Объем всех госинвестиций в бюджете 2007 года превышает 1 трлн рублей. Сейчас их распределением через федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), федеральные целевые программы (ФЦП), Инвестфонд и механизм поддержки экспорта занимается исключительно МЭРТ. Законопроект «О Банке развития» напрямую наделяет банк агентскими полномочиями по господдержке экспорта и дополнен пунктом, разрешающим банку участвовать в реализации программ в рамках ФЦП и ФАИП. Таким образом, вполне вероятно, что уже в будущем году (год нынешний уйдет на принятие закона и организационное оформление новой структуры) БР будет проводить экспертизу, финансировать, гарантировать и сопровождать львиную долю проектов, привлекающих государственные инвестиции.
Однако это не значит, что БР будет просто казначейским институтом, распределяющим бюджетные деньги. «В общественном сознании закрепилось, что БР должен быть проводником госинвестиций, — говорит генеральный директор консалтинговой группы “Банки. Финансы. Инвестиции” экс-зампред ЦБ Александр Хандруев. — Но в мире банки развития лишь частично берут деньги из бюджета. Помимо этого они выпускают и размещают на рынке свои бумаги, финансируют свою деятельность за счет собственных капитала и прибыли. Такая же схема фондирования предполагается и для российского БР».
По оценкам Владимира Дмитриева, выступившего с докладом о Банке развития на IV Красноярском экономическом форуме, за пять лет активы Банка развития вырастут с 8,9 млрд до 41,8 млрд долларов, а капитал — с 3,3 млрд до 6 млрд долларов. До 2011 года банк вложит в инфраструктуру, энергетику, ЖКХ, сельское хозяйство, ВПК около 35 млрд долларов. Поскольку большинство проектов — частно-государственные, на каждый рубль госинвестиций придется, по оценке Дмитриева, три рубля частных вложений, а в ОЭЗ и технопарках — четыре-пять рублей. Значительную часть ресурсов Банк развития будет направлять в регионы через уполномоченные банки, которые возьмут на себя контроль за сметой и реализацией проектов.
С юридической точки зрения статус госкорпорации предполагает некоммерческий характер деятельности нового финансового института. Однако совершенно ясно, что в своей практической работе БР будет действовать на принципах возвратности, срочности и платности предоставляемых им ресурсов, что подразумевает образование прибыли от его деятельности
Однако глава ВЭБа довольно трезво оценивает возможности и наработки специалистов объединяемых госбанков и понимает, что они не всеобъемлющи. Так, если в части экспертизы и финансирования крупных промышленных проектов опыт ВЭБа чуть ли не уникальный (излюбленные примеры Дмитриева — строительство ВАЗа и КамАЗа), то в страховании подобной компетенцией ВЭБ похвастаться не может.
«Напомню, что предложение включить в список функций Банка развития страхование, в том числе страхование крупных экспортных сделок, поступило от правительства в ходе обсуждения первой версии законопроекта “О Банке развития” в середине декабря, — пояснил “Эксперту” Владимир Дмитриев. — Эта функция и для ВЭБа, и для Росэксимбанка является новой, мы не можем похвастаться значительным опытом и компетенцией в этой деятельности. Поэтому не исключено, что страхованием экспорта займется отдельная структура, находящаяся “в орбите” Банка развития, но не являющаяся его подразделением. Кстати говоря, за рубежом подобные функции выполняют самостоятельные структуры, такие как агентство Hermes в Германии или SACE в Италии».
Некоммерческий небанк
Банк развития, как и нынешний ВЭБ, не будет иметь банковской лицензии. Его статус — госкорпорация, что автоматически выводит БР из стандартного нормативно-надзорного поля Центрального банка. Зато контроль исполнительной власти над новой структурой будет серьезный. В своей текущей финансово-инвестиционной деятельности БР будет руководствоваться положениями меморандума о финансовой политике, разрабатываемого и утверждаемого ежегодно правительством РФ. Кроме того, председатель БР назначается президентом страны по представлению премьер-министра, а сам премьер по должности становится председателем наблюдательного совета банка. Этот пункт поручил внести в законопроект на заседании правительства сам Фрадков, что вызвало немало кривотолков — недоброжелатели немедленно «перешли на личности», связав инициативу премьера с тем обстоятельством, что департамент структурного финансирования ВЭБа возглавляет Петр Михайлович Фрадков, старший сын премьера. На наш взгляд, кривотолки тут неуместны. Зарубежный опыт функционирования банков развития однозначно свидетельствует, что первым условием их эффективной деятельности является мощная политическая поддержка первых лиц государства.
С юридической точки зрения статус госкорпорации предполагает некоммерческий характер деятельности нового финансового института. Однако совершенно ясно, что в своей практической работе БР будет действовать на принципах возвратности, срочности и платности предоставляемых им ресурсов, что подразумевает образование прибыли от его деятельности (либо убытков — в зависимости от качества работы). Другое дело, что предпринимательская деятельность — и это прямо записано в законопроекте (ст. 3, п. 2) — разрешена ему лишь постольку, поскольку «служит достижению целей, установленных настоящим законом» (повышение конкурентоспособности российской экономики, развитие инфраструктуры, инноваций, поддержка экспорта и малого предпринимательства).
Полученная Банком развития прибыль не подлежит распределению между учредителями — ее предполагается полностью капитализировать. Хотя порядок налогообложения прибыли БР в законопроекте не прописан, МЭРТ, похоже, не настроен делать для БР какие-то исключения из общего порядка. Возможно, дискуссии по этому вопросу будут продолжены. Ведь, скажем, немецкий институт развития Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), который послужил одним из образцов для разработчиков концепции российского БР, законодательно освобожден от любых налогов, пошлин и сборов.
Зарубежный опыт показывает, что банки развития — институт, требующий повышенного общественного и внутреннего контроля
«Почему же все-таки создается именно банк, хотя и необычный, а не какая-то другая структура, министерство? — рассуждает главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Яков Паппэ. — Потому что государство прекрасно понимает, что финансироваться должно только то, что может быть эффективно. Банк — это не просто мешок с деньгами, на котором сидит министр, а способ нечиновной экспертизы проектов. Он работает на свой страх и риск, но при этом направления его деятельности будет определять государство. В этом случае он будет похож на все крупные государственные конторы. Например, на “Газпром”, который является вполне коммерческой компанией, но вопрос, покупать ему “Сахалин” или не покупать, решается не в “Газпроме”, а в Кремле».
Вложим пенсии в ГЭС, дороги и порты
Согласно законопроекту, на переходный период (с открытой датой, его сроки еще предстоит определить правительству) у БР остаются и нынешние специфические функции ВЭБа — обслуживание внешнего долга бывшего СССР и части российского долга, а также доверительное управление средствами пенсионных накоплений.
Сейчас под управлением ВЭБа около 280 млрд рублей пенсионных денег, доходность управления которыми составила в прошлом году лишь 5,67%, что почти вдвое ниже инфляции. «Мы получили очень маленький доход, так как можем инвестировать только в государственные бумаги», — сетовал г-н Дмитриев в Красноярске. Он сказал, что спектр инструментов для инвестирования пенсионных средств должен быть расширен. «В частности, мы считаем, что в него могут быть включены ипотечные ценные бумаги, не обеспеченные государственной гарантией, — пояснил г-н Дмитриев в беседе с “Экспертом”. — Нам такая гарантия представляется избыточной при наличии стандартного обеспечения ипотечной бумаги недвижимостью, под которую был выдан ипотечный кредит. Кроме того, нам кажется приемлемым по риску такой инструмент для инвестирования пенсионных накоплений, как ценные бумаги иностранных корпоративных эмитентов, имеющие высший рейтинг надежности. Однако стратегически более оправданным было бы создание механизма эффективного применения “длинных” пенсионных денег внутри страны. В частности, последние могли бы вкладываться в специальные долгосрочные облигации, выпускаемые для финансирования конкретных инфраструктурных проектов под гарантии государства. Позитивный зарубежный опыт на этот счет имеется». Однако то, что доходность таких вложений будет хотя бы отбивать инфляцию, неочевидно. «Понятие инфляции очень растяжимое, — рассуждает Александр Хандруев. — Через три года мы можем выйти на темпы инфляции четыре—шесть процентов. Тогда доходность инфраструктурных инвестиций, гарантированных государством, вполне может быть выше инфляции, например пять—восемь процентов».
Фальстарты
Еще в 1992 году правительством был основан Российский банк реконструкции и развития (РБРР) с собственным капиталом 640 млн рублей. По замыслу этот банк должен был привлекать кредиты международных финансовых организаций и направлять их на проектное финансирование. Предполагаемые направления вложений — структурные реформы и развитие высокотехнологичных производств. Однако все эти смелые замыслы не были воплощены в жизнь. К 1995 году РБРР был преобразован в обычный коммерческий банк с небольшим государственным пакетом, который после серии конфликтов между частными акционерами и кризиса 1998 года был признан банкротом и ликвидирован.
Российский банк развития (РосБР), созданный в 2000 году, оказался существенно более жизнеспособным проектом. Среди его достижений — кредитование малого бизнеса в регионах (через банки-партнеры, портфель ссуд сейчас составляет около 8 млрд рублей), преобладание в корпоративном кредитном портфеле «длинных» ссуд (свыше трех лет) и участие в ряде громких инвестиционных проектов (модернизация АвтоВАЗа, финансирование НПО «Сатурн», участие в качестве технического консультанта при размещении средств бюджетного Инвестиционного фонда и др.).
Однако и в случае РосБР говорить об адекватности результатов первоначально задуманным целям не приходится. Прежде всего, масштабы деятельности РосБР невелики, поэтому ни о каком серьезном системном его воздействии на экономику не может быть и речи. Его активы составляют менее 1 млрд долларов (0,2% от совокупных активов) — по этому показателю банк замыкает пятый десяток крупнейших российских банков.
Профиль деятельности РосБР в течение почти всего времени его существования не слишком отличался от профиля обычного коммерческого банка. Значительную часть своих активов банк размещает во вполне рыночные инструменты — на межбанковском рынке, в государственные, корпоративные и иностранные ценные бумаги. Основу аккумулируемых ресурсов вплоть до 2005 года составлял собственный капитал, полученный главным образом за счет взносов бюджета. В последние два года благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре появился новый значимый источник — привлечение средств за рубежом.
Потеря темпа
Два года назад в нешуточной аппаратной схватке за инициативу в создании будущего банка развития и конфигурацию его полномочий вступило Минэкономразвития. Оно сделал ставку на РосБР. Весной 2005 года наблюдательный совет РосБР возглавил Виталий Савельев — заместитель Германа Грефа. А в декабре того же года на посту председателя правления банка Татьяну Рыскину, креатуру Михаила Касьянова, бессменно возглавлявшую банк с момента его основания, сменил другой зам Грефа — 33-летний амбициозный финансист Юрий Исаев, за десять лет прошедший путь от экономиста-аналитика до председателя совета директоров «Российского кредита», а затем его посткризисного альтер эго — Импэксбанка.
Идейно-кадровое противостояние ВЭБа и РосБР закончилось чистым поражением последнего. Аппаратные склоки привели к потере темпа — анонсированное президентом Путиным в январе 2006 года создание госкорпорации развития отодвинулось на 2007 год
РосБР активно лоббировал альтернативную ВЭБу концепцию Банка развития, которая предполагала создание БР как суммы трех обособленных юридических лиц — ВЭБа, РосБР и Росэксимбанка, управляемых единой компанией. При этом каждый из трех банков-«кирпичиков» должен был сохранить существующую организационно-правовую структуру. В том числе предполагалось, что последние два банка продолжат работать в своем нынешнем статусе банков «первого уровня», обладающих правом рефинансирования коммерческих банков в рамках специальных программ.
Однако идея децентрализации государственных средств, собираемых в институт развития, в конце концов не получила поддержки. Летом прошлого года Юрий Исаев покинул банк и перешел на работу финансовым директором спортивного общества «Динамо». На пост главы РосБР был назначен вице-президент Внешторгбанка Сергей Крюков, в свое время работавший под началом Владимира Дмитриева в бытность его первым зампредом ВТБ. Таким образом, идейно-кадровое противостояние ВЭБа и РосБР закончилось чистым поражением последнего. Аппаратные склоки привели к потере темпа — анонсированное президентом Путиным в январе 2006 года создание госкорпорации развития отодвинулось на 2007 год.
Прозрачность, контроль, представительство
Объективные предпосылки для начала эффективной деятельности крупного российского Банка развития в основном сложились. Действует механизм бюджетного Инвестиционного фонда. В пенсионной системе растет навес избыточных пенсионных накоплений, который не может быть поглощен относительно узким рынком государственных ценных бумаг. Это создает необходимость альтернативного долгосрочного размещения этих средств с приемлемым уровнем рисков. Макроэкономическая и финансовая стабильность российской экономики высока как никогда. Показатели внешнеэкономической, бюджетной и долговой сбалансированности — одни из лучших среди стран с развивающимися рынками.
Существенно трансформировалась модель поведения бизнеса. Ведь эффективность использования ресурсов БР при финансировании инвестиционных проектов трудно обеспечить без разделения рисков с частными партнерами.
Очень важно, что помимо этих базовых предпосылок за основу создания БР в России была взята модель банка «второго уровня», не конкурирующего с коммерческими банками ни в сфере привлечения, ни в сфере размещения средств и действующего в рамках особого нормативно-правового поля. Смысл формирования такого особого поля — предоставление БР возможности финансирования крупных и рискованных проектов при поддержании устойчивости за счет льготных механизмов капитализации. Именно такой модели придерживается большинство наиболее успешных банков развития за рубежом — уже упоминавшийся немецкий KfW, бразильский BNDES, Банк развития Японии, мексиканская Национальная финансовая корпорация и др. К слову, во многом благодаря поддержке бразильского банка развития ныне всемирно известный бразильский авиапроизводитель Embraer сумел в свое время выйти из затяжного кризиса и создать семейство реактивных региональных самолетов ERJ-145/135, сделавшее ему имя на мировом рынке.
Зарубежный опыт показывает, что банки развития — институт, требующий повышенного общественного и внутреннего контроля. Операционные риски (то есть риски ошибок и злоупотреблений) здесь не менее высоки, чем финансовые. Для борьбы с ними рекомендуются развитые службы внутреннего контроля, максимальное привлечение независимой экспертизы и аудита, оценка эффективности менеджеров и подразделений, проведение внешними по отношению к банку контролирующими органами совокупной оценки его деятельности на основе бенчмаркинга. В последнем случае речь идет о сопоставлении результатов и издержек деятельности банка с результатами и издержками зарубежных банков, решавших аналогичные задачи в близких условиях.
Предусмотренные проектом закона «О Банке развития» механизмы контроля, на наш взгляд, нуждаются в усилении — в части более четкого определения полномочий службы внутреннего контроля, а также возможности привлечения независимых экспертизы и аудита. «С целью повышения прозрачности работы Банка развития было бы неплохо, если бы он получал рейтинг корпоративного управления ведущих рейтинговых агентств», — считает Александр Хандруев из компании «Банки. Финансы. Инвестиции».
Далее, мы считаем крайне важным создание организационных механизмов, обеспечивающих влияние общественности, бизнеса и регионов на выработку политики БР. Сегодня невозможно эффективно определять приоритеты отраслевой политики без постоянно работающей системы прямых и обратных связей с теми, ради кого эта политика проводится.
Вряд ли такое представительство в высшем органе управления банка (наблюдательном совете) стоит закреплять законодательно. Скорее целесообразно формирование определенных «обычаев». Например, назначение ряда членов наблюдательного совета банка по рекомендации Государственного совета при президенте. Тем самым будет обеспечено представительство регионов. Другие члены наблюдательного совета могут назначаться по рекомендации совета по национальной конкурентоспособности, а также представительских объединений бизнеса — РСПП, ТПП, ОПОРы, «Деловой России», Ассоциации российских банков.
В подготовке статьи принимала участие Екатерина Шохина
