На прошлой неделе у Минздравсоцразвития появился куратор — первый вице-премьер правительства Дмитрий Медведев. Идея патронажа над ведомством, возглавляемым Михаилом Зурабовым, принадлежит президенту страны, поручившему вице-премьеру «подключиться к ситуации» и «помочь министерству наладить работу». Налаживать есть что: в последние годы министерством провалены важнейшие государственные социальные проекты — от снабжения малообеспеченных россиян лекарствами до пенсионной реформы.
Красноречивое проявление кризиса пенсионной реформы — целый поток инициатив, выдвинутых в последние месяцы Минздравсоцразвития. Основной посыл всех новаций — хронический, причем прогрессирующий, дефицит Пенсионного фонда РФ (ПФР), ставящий под угрозу исполнение текущих обязательств по выплате пенсий. Виной тому несколько причин. Во-первых, издержки демографической ситуации: работников, с чьих налогов выплачиваются пенсии нынешним пенсионерам, чуть не вдвое меньше, чем самих пенсионеров. Во-вторых, снижение в 2005 году единого социального налога (ЕСН), за счет которого и формируется доходная часть фонда, с 35 до 28% от фонда оплаты труда (ФОТ) с перспективой дальнейшего снижения до 26%. Искусственно уменьшает ФОТ и все еще популярная среди работодателей практика выдачи зарплаты в конвертах.
Хотя бюджет ПФР на 2007 год сформирован даже с профицитом в 120,4 млрд рублей (доходы почти 1,9 трлн рублей, расходы около 1,8 трлн рублей), опыт прошлых лет показывает, что реальные денежные поступления в фонд недотягивают до запланированных. По мнению экспертов, от года к году дыра в бюджете ПФР будет только увеличиваться. Так, по оценке аудитора Счетной палаты Сергея Агапцова, к 2008 году дефицит ПФР может вырасти почти до 660 млрд рублей, а к 2020-му — чуть не до полутора триллионов. «В какой-то момент выплаты пенсий могут стать половиной госбюджета или двумя третями госбюджета», — предсказывает завсектором фонда «Бюро экономического анализа» Ростислав Кокорев.
Инициативы: хроника
Минздравсоцразвития основное зло, похоже, усматривает в том, что единый социальный налог разбазаривается на отчисления в накопительную часть пенсии. Напомним, что с 2003 года пенсия граждан формируется из трех частей: базовой, страховой и накопительной (для тех, кто моложе сорока лет). В счет первых двух перечисляется соответственно 10 и 14% из 28% ЕСН. По сути, эти деньги поступают в общий котел, из которого и производятся текущие выплаты. Оставшиеся 4% ЕСН формируют накопительную часть пенсии: они зачисляются на индивидуальные счета ныне работающих граждан и инвестируются для приумножения именной будущей пенсии. То есть в сегодняшних нуждах никакой пользы не приносят. А с 2008 года планируется еще и увеличить индивидуальные накопительные отчисления до 6% от ЕСН. Значит, еще больше денег будет проходить мимо дефицитного Пенсионного фонда.
И большинство инициатив Минздравсоцразвития нацелены на то, чтобы, с одной стороны, немедленно пустить эту выпадающую часть пенсионных отчислений в дело, то есть на выплаты текущих пенсий, а с другой — как можно дальше отодвинуть выполнение обязательств по накопительным пенсиям.
Так, прошлым летом было реанимировано предложение увеличить пенсионный возраст на пять лет. Тогда же прозвучала идея сократить список лиц, которым «положена» накопительная часть пенсии, еще на одно поколение. Подобный трюк — отказ в праве на формирование накопительной части пенсии целому поколению — уже был проделан в 2004 году, и общественность оценила этот ход как дискредитацию реформы. Попытку повторить маневр охарактеризовали уже как ее полный провал.
Еще одно предложение, тоже прозвучавшее летом, состояло в том, чтобы то ли обязать, то ли вдохновить граждан самостоятельно перечислять на свои индивидуальные накопительные счета средства в размере 4% от зарплаты. Дисциплинированным плательщикам сулили через пять лет добавить к накопленной сумме еще 50% за счет бюджета. Впрочем, Минфин, в чьей компетенции давать обязательства, связанные с госбюджетом, инициативы не поддержал.
Если летом отказ от накопительной части государственной пенсии подавался в завуалированном виде, то в течение февральского всплеска инициативной активности Минздравсоцразвития говорил об этом уже напрямую — в начале месяца Михаил Зурабов предложил трансформировать накопительную часть средств «молчунов» в страховую (см. «Отнять и заплатить» № 6). Это, по оценке Ростислава Кокорева, на деле «означает принятие на себя еще больших обязательств в будущем».
А 21 февраля начальник отдела пенсионного страхования департамента развития социального страхования Минздравсоцразвития Сергей Яблочкин рассказал о подготовке законопроекта о переводе базовой части пенсии в систему социального обеспечения, поскольку государство и так фактически финансирует ее выплату из федерального бюджета в связи с нехваткой средств ЕСН. Вряд ли Минфин в восторге от подобной инициативы.
Другие идеи
Отказ от накопительной части пенсии и возвращение к распределительной пенсионной системе — вовсе не единственный из существующих способов выправить ситуацию. Эксперты, в отличие от чиновников Минздравсоцразвития и ПФР, не зацикленные на латании текущих дыр, указывают принципиально иные возможности спасения пенсионной реформы.
Вице-президент РСПП Александр Мурычев от имени всего союза внес предложение заменить ЕСН страховыми взносами, зависящими от зарплаты работника. А по идее одного из авторов пенсионной реформы, главы Центра стратегических разработок Михаила Дмитриева, поддержать пенсионную систему можно с помощью акций крупных государственных предприятий: зачислять их, каким-то образом выведенные из госсобственности, на накопительные счета граждан, а по мере наступления пенсионного возраста продавать. Такой механизм, безусловно, служит твердой гарантией будущих выплат, делает их нечувствительными к прогрессирующему дисбалансу между доходами и расходами Пенсионного фонда. Однако можно предположить, что по мере роста объемов ПФР эта схема довольно быстро упрется в потолок: накопительная составляющая пенсий будет расти быстрее, чем капитализация госкомпаний.
Концепция накопительных пенсий базируется на абстрактном предположении о том, что бывают ценные бумаги одновременно и высокодоходные, и высоконадежные. Практика доказала, что в реальности таких бумаг нет
«Надо дать Пенсионному фонду большую финансовую самостоятельность, — предлагает Ростислав Кокорев. — Пусть он выпускает облигации, для того чтобы профинансировать текущие пенсии. От этого выиграли бы обе части пенсии — и распределительная, и накопительная. Это был бы более или менее рыночный инструмент с координацией риска и доходности, а не просто пенсионные права, которые сегодня одни, а завтра другие. А отказ от накопительной части пенсии — это бесперспективно, это плохо».
ВЭБ-менеджмент
По данным на конец третьего квартала 2006 года (более свежих пока нет), объем накопительной части пенсии составлял 252,28 млрд рублей. При этом подавляющее большинство будущих пенсионеров оставили право инвестировать накопительную часть Внешэкономбанку. Под его управлением на конец третьего квартала прошлого года находилось более 90% накопительных средств — 235,3 млрд рублей. (В частных управляющих компаниях на ту же дату было аккумулировано около 7,9 млрд рублей, в НПФ — чуть больше 9 млрд рублей.)
Поскольку эта УК может инвестировать только в госбумаги, доходность по которым уже не первый год по отношению к инфляции отрицательная, то и доверенные ВЭБу накопления не приумножаются, а тают. По итогам 2004 года доходность составила 7,3%, по итогам 2005-го — 12, по итогам 2006-го — 5,67% годовых.
Тот факт, что инфляция пожирает будущие пенсии, аккумулированные в ВЭБе, не устраивает никого, кроме флегматичных «молчунов», большинство которых, возможно, и не подозревает о своих потерях. Представители индустрии пенсионных накоплений предлагают расширить инструментарий, доступный ВЭБу. Ожидается, что уже до конца текущего года государственный управляющий сможет инвестировать в ипотечные ценные бумаги. Глава ВЭБа Владимир Дмитриев полагает, что спектр инструментов может быть расширен за счет специальных долгосрочных облигаций, выпускаемых для финансирования конкретных инфраструктурных проектов, что позволило бы пенсионным накоплениям работать на экономику страны, а также за счет ценных бумаг иностранных корпоративных эмитентов, имеющих высший рейтинг надежности.
Правда, с точки зрения доходности иностранные инструменты еще менее перспективны, чем российские. Например, Национальный фонд социального обеспечения КНР активно диверсифицирует свои вложения с помощью иностранных активов. На конец 2006 года эти инвестиции составляли порядка 850 млн долларов, а к концу марта, предполагается, вырастут до 1,6 млрд. Однако доход от них китайские коллеги нашего ПФР оценивают в 2,2%. Российские ОФЗ на этом фоне выглядят гораздо привлекательнее.
Одно из предложений по увеличению эффективности инвестирования ВЭБа заключается в том, чтобы позволить ему, как и частным компаниям, вкладывать средства «молчунов» в акции и облигации российских эмитентов. Доходность инвестирования казенной накопительной части пенсий при этом, безусловно, повысится. Но вот ликвидность российского фондового рынка снизится. «При капитализации российского рынка корпоративных облигаций в 900 миллиардов рублей приход на рынок игрока с почти тремя сотнями миллиардов повлечет серьезное снижение не только доходности (на 50–100 базисных пунктов в зависимости от дюрации), но и ликвидности», — указывает управляющий активами УК Банка Москвы Алексей Вдовин.
Пока все предложения по расширению инструментария ВЭБа находятся в стадии обсуждения, можно воплотить механизмы, не требующие изменения законодательства, считает Ростислав Кокорев: «Ничто не мешает государству выпустить нерыночные облигации с доходностью, какая нравится. Это будет равносильно тому, чтобы проиндексировать пенсионные средства. Можно выпустить облигации не на весь портфель, а только на его часть». Но, напомним, опыт выпуска нерыночных облигаций специально для ВЭБа уже имеется. В июле прошлого года появились государственные среднесрочные облигации со ставками полугодовых купонов выше инфляции (по первым двум доходность 8,55%), но на конечный результат управления ВЭБа это мало повлияло.
Продвинутым тоже аукнется
Частные управляющие компании по эффективности инвестирования пенсионных накоплений превосходят ВЭБ в разы. По итогам прошлого года доходность пенсионных портфелей некоторых УК превышала 30% (лидер рейтинга УК «Универ» заработал для своих клиентов 39,17%), а наиболее «кучные попадания» расположились в диапазоне 19–26% годовых. НПФ отчетность по итогам управления в 2006 году подадут только в конце марта. Но некоторые из них рапортуют о своих успехах в частном порядке: уже известные достижения составляют 17–19%. Управляющие этих структур признают, что своими успехами обязаны вложениям в акции. Из чего следует, что на падающем рынке или при затяжной коррекции рекордов не повторить. При инвестировании в более стабильный инструмент — корпоративные облигации — достичь впечатляющих результатов тоже не удастся.
Более того, если ситуация на рынке заставит управляющих выходить из акций и перекладывать средства в облигации, может возникнуть дефицит инвестиционных инструментов. Капитализация рынка облигаций — около 900 млрд рублей, плюс еще около 200 млрд добавляют сектору муниципальные выпуски — всего более пятисот эмиссий. Но не все они доступны управляющим пенсионными фондами. Постановление правительства № 379 от 30 июня 2003 года ограничивает круг инвестирования пенсионных средств биржевым котировальным списком А. В него входит 16 выпусков акций и около 70 выпусков корпоративных и муниципальных облигаций общим объемом около 200 млрд рублей (с доходностью на конец февраля от 6,6 до 12,7%).
На первый взгляд, для размещения собранных частниками примерно 17 млрд рублей должно хватить. Однако акции, значащиеся в списке А, принадлежат всего восьми эмитентам (выпусков вдвое больше за счет включения в список и обыкновенных, и привилегированных бумаг), а облигационные выпуски — трем десяткам эмитентов (например, в списке значится 11 займов правительства Москвы). При этом требования правительства ограничивают инвестиции в бумаги одного эмитента пятью процентами. И если жизнь заставит управляющих переключиться исключительно на облигации, они довольно быстро почувствуют, что вкладывать деньги просто некуда.
