Дороги вместо фантиков

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
19 марта 2007, 00:00

Бюджетное послание президента указывает на необходимость превращения бюджета в эффективный инструмент экономического развития. Финансовая стабилизация и тотальная стерилизация нефтегазовых доходов перестают быть фетишем

Президент Путин направил кабинету и Думе послание «О бюджетной политике в 2008–2010 годах». Ключевые идеи документа — статус-кво в налоговой системе сохранится на ближайшие как минимум три года, а развитие накопительной пенсионной системы продолжится. Среди целей бюджетной политики наряду со снижением инфляции впервые явно указано ускоренное развитие инфраструктуры за счет госинвестиций. Новая конструкция Стабилизационного фонда дает основания надеяться на подключение к решению этих задач части конъюнктурных сверхдоходов бюджета.

Налоги — на потом

Решения о снижении налогов (прежде всего НДС и ЕСН) и о кардинальном реформировании налоговой системы (замены НДС налогом с продаж) отложены. Тему налогов Владимир Путин закрыл весьма расплывчатым пассажем: «Целесообразно рассмотреть возможность дальнейшего снижения налогового бремени, а также исключения чрезмерно обременительных процедур зачета (возврата) соответствующих платежей по налогу на добавленную стоимость». Из чего можно с уверенностью заключить, что никаких серьезных налоговых послаблений до выборов 2008 года не произойдет — уж слишком велик риск разрушения бюджетного благолепия, достигнутого в последние шесть лет и принявшего совсем уж раблезианские формы после создания Стабилизационного фонда в 2004 году. Более точные временные ориентиры возвращения к налоговой реформе дал глава Минфина Алексей Кудрин, комментируя журналистам бюджетное послание: «Есть шансы рассмотреть возможность снижения налогов с 2010 года, но скорее — с 2011-го».

Хорошая новость: президент пресек все попытки фискалов отказаться от единой ставки налога на доходы физических лиц. Прогрессивность же данного налога, как заявлено в послании, будет достигаться за счет совершенствования системы вычетов по этому налогу для малоимущих слоев населения.

Путин поддержал идею отмены налога на дивиденды, получаемые юридическими лицами от стратегических инвестиций в дочерние общества. В то же время он призвал усилить налоговый контроль над использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов.

Накопительным пенсиям быть

Бюджетное послание поставило точку в дискуссии по поводу накопительной части пенсионной системы. Как известно, в начале февраля с неожиданными предложениями, фактически упраздняющими накопительные пенсии, выступило Минздравсоцразвития, озабоченное растущим дефицитом Пенсионного фонда. МЭРТ заступился за накопительную систему, предложив целый ряд инициатив в ее развитие. В частности, Минэкономики готовит поправки в законодательство, позволяющие инвестировать средства накопительной пенсии «молчунов» (физлиц, не выбравших частную компанию для управления этой частью пенсии) в акции «голубых фишек». Кроме того, МЭРТ планирует внести поправки в Закон об инвестировании пенсионных накоплений, позволяющие управлять средствами «молчунов» частным управляющим компаниям.

В послании президент решительно высказался против возврата к распределительной пенсионной системе: «Накопительная составляющая пенсионной системы РФ должна укрепляться, в том числе за счет стимулирования добровольных пенсионных накоплений граждан».

Священную корову — в стойло

Пожалуй, самым важным в послании является очень нехарактерный для последних лет акцент на необходимости подключения финансовой политики к решению задач развития энергетической и транспортной инфраструктуры страны. Конечно, приверженность жесткой бюджетной политике по-прежнему остается важнейшим приоритетом — «...снижению инфляции до приемлемого уровня три-четыре процента в год <...> будет способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики...». Однако одним из факторов достижения макроэкономической сбалансированности названа «реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен».

В дальнейшем послание останавливается на инфраструктурных задачах более подробно: «Предстоит существенно увеличить пропускную способность и повысить безопасность автомобильных дорог. Необходимо расширить масштабы строительства и модернизации взлетно-посадочных полос в российских аэропортах, что особенно значимо для развития Дальнего Востока. Другой неотложной задачей является надежное энергообеспечение экономики и населения, устранение препятствий для развития экономической и социальной сфер, связанных с дефицитом электроэнергии. Необходимо продолжить решение вопросов ядерной и радиационной безопасности, развития электронной компонентной базы, инфраструктуры космодромов, наноиндустрии... Назрела необходимость широкого применения современных механизмов государственной поддержки развития судостроения и авиастроения».

В качестве инструментов господдержки развития инфраструктуры и стимулирования инноваций в очередной раз названы модные нынче институты развития — Банк развития, Инвестфонд и Российская венчурная компания.

Стабфонд: рантье или инвестор?

Главным практическим итогом послания стал триумф предложенной Минфином концепции разделения Стабилизационного фонда на две части — Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Первый должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе. Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета (так называемый нефтегазовый трансферт), будут законодательно зафиксированы в процентном отношении к ВВП.

По мнению экспертов Минфина, минимальная величина Резервного фонда должна составлять не менее 7–13,5% ВВП. Это позволит поддерживать текущие расходы бюджета на неизменном уровне в течение трех лет в случае серьезного падения цен на нефть. Величину нефтегазового трансферта Минфин предлагает ограничить 3,6% ВВП.

Мы делаем шаг к построению теоретически грамотной модели управления бюджетным процессом, когда финансовые активы, накопленные в результате эксплуатации нефтяного богатства, позволят финансировать ненефтяной дефицит после истощения сырьевых ресурсов

Резервный фонд предполагается размещать в менее доходные, но более ликвидные бумаги, чтобы при любом развитии ситуации на фондовом рынке можно было их реализовать. Средства Фонда будущих поколений Минфин намерен инвестировать также в зарубежные финансовые инструменты, но уже более доходные (и, соответственно, более рискованные), включая корпоративные облигации.

Изначально СФ создавался для стерилизации (отсечения от текущего использования) конъюнктурных сверхдоходов бюджета, связанных с высокими мировыми ценами на углеводороды. В качестве линии отсечения в 2004 году была выбрана цена 20 долларов за баррель (средняя фактическая мировая цена нефти в 1994–2003 годы). Все доходы, рассчитанные исходя из более высоких фактических цен, автоматически зачислялись в Стабфонд. С 2006 года, дабы несколько затормозить темпы накопления средств в СФ, оказавшиеся явно выше расчетных, цена отсечения была поднята до 27 долларов за баррель (средняя цена на нефть в 1996–2005 годах в ценах 2005 года, однако четкие принципы корректировки цены отсечения в будущем пока так и не определены; для сравнения: цена отсечения, принятая для формирования Государственного нефтяного фонда Норвегии, зафиксирована на гораздо более консервативном уровне в 13 долларов за баррель, что позволило аккумулировать в фонде с момента его создания в 1990 году средства, эквивалентные годовому ВВП страны). По оценке руководителя Экономической экспертной группы Евсея Гурвича, благодаря Стабфонду и профициту бюджета в 2005-м и 2006 году российская экономика фактически жила при нефтяных ценах в 25 и 30 долларов за баррель, тогда как реальные среднегодовые цены составляли соответственно 51 и 62 доллара за баррель.

В Стабфонде на сегодняшний день накоплено свыше 100 млрд долларов (около 10% ВВП). Согласно бюджетным проектировкам к концу 2007 года эта сумма достигнет 160 млрд долларов (13,5% ВВП). Несмотря на то что направления и суммы расходов из СФ сверх минимальной суммы в 500 млрд рублей положением о Фонде и Бюджетным кодексом никак не фиксируются, тратами средств из Стабфонда были пока лишь досрочные погашения внешнего долга перед МВФ и Парижским клубом стран-кредиторов на общую сумму около 40 млрд долларов (было еще и экстренное покрытие кассового дефицита Пенсионного фонда России на сумму порядка 1 млрд долларов, но эта практика не получила развития).

Надо отметить, что российский бюджет в последние три года был вынужден исполнять в принципе несвойственную ему роль стабилизатора динамики потребительских цен и реального курса рубля, нейтрализуя, благодаря избыточному росту средств правительства на счетах в Банке России, эмиссионный эффект рублевых интервенций ЦБ на валютном рынке. Собственных рычагов стерилизации (это прежде всего депозиты коммерческих банков в ЦБ и выпуск облигаций Банка России) в распоряжении ЦБ явно недостаточно. В условиях дефицита эффективных рычагов денежно-кредитной политики в арсенале ЦБ, в первую очередь процентных ставок, главным курсовым регулятором стал бюджет.

При отсутствии Стабфонда и/или резком уменьшении профицита бюджета номинальный курс рубля стал бы быстро повышаться, параллельно возросла бы инфляция, так что рост реального курса рубля вполне мог бы выйти за приемлемые для экономики рамки, а увеличение номинальных расходов бюджета было бы съедено инфляцией. По меткому выражению Евсея Гурвича, экономика сама решает за нас спор, как использовать нефтедоллары — спектр реальных альтернатив такого использования существенно ограничен действием объективных экономических законов.

В чем же смысл разделения Стабфонда на две части? «Сегодня бюджетный процесс де-юре настроен только на сглаживание краткосрочной ценовой волатильности, и проблема исчерпания ресурсов, равно как и проблема избыточного укрепления рубля в нем, по крайней мере формально, не учитывается, — поясняет доктор экономических наук Сергей Журавлев. — Теперь мы делаем шаг к построению теоретически грамотной модели управления бюджетным процессом, когда финансовые активы, накопленные в результате эксплуатации нефтяного богатства, позволят финансировать ненефтяной дефицит после истощения сырьевых ресурсов».

 pic_text1 Иллюстрация: Константин Латышев
Иллюстрация: Константин Латышев

Отказ от цены отсечения для определения бюджетных доходов, изымаемых из текущего потребления, в целом следует оценить позитивно. «Отсечение по цене игнорирует объемы добычи и продаж углеводородов, — продолжает г-н Журавлев. — Скажем, цена высокая, а добыча резко упала или ресурсы исчерпаны. Формально Стабфонд распечатывать в этом случае нельзя, что очевидно нонсенс и не соответствует изначальной стабилизационной задаче».

Однако вряд ли механизм фиксации Резервного фонда в процентах к ВВП является идеальным. «Если диверсификация экономики будет происходить, то будут расти ненефтегазовые доходы бюджета в процентах ВВП, а Резервный фонд, привязанный к ВВП, станет избыточным, — предупреждает эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Станислав Волков. — В качестве альтернативы можно предложить привязку Резервного фонда к минимально необходимым расходам федерального бюджета или к объему дефицита ненефтегазового бюджета».

Реальное экономическое значение будет иметь, конечно, не само по себе разделение Стабфонда, а то, куда будут направлены его деньги. Если нынешняя схема инвестирования средств Стабфонда просто будет расширена за счет более рискованных зарубежных финансовых инструментов, то по сути ничего не изменится. «Реальные стимулы для экономического роста и мобильности капитала будут созданы только в том случае, если мы все-таки пойдем на то, чтобы Фонд будущих поколений выступал и в качестве фонда развития, то есть чтобы эти деньги шли на те проекты, которые бизнес пока не в состоянии финансировать: инвестиции в дороги, инновационный сектор, высокие технологии», — считает глава департамента макроэкономического прогнозирования Минэкономразвития Андрей Клепач.

«При инвестировании средств Фонда будущих поколений в инфраструктурные проекты через институты развития (Инвестфонд, Банк развития, Российская венчурная компания и др.) решается проблема избыточной стерилизации ликвидности и быстро снимается ряд ограничений экономического роста, — считает Станислав Волков из ЦМАКП. — Инфляционное давление при условии целевого расходования средств будет минимальным. Можно добиться возвратности средств ФБП, например, за счет продажи долей государства в проектах».

По мнению ректора Академии народного хозяйства Владимира Мау, наиболее эффективным способом использования средств Фонда будущих поколений является рефинансирование пенсионной системы в дальнейшем. Ведь, по оценкам Минфина, к 2015 году дефицит Пенсионного фонда России составит 2% ВВП, а к 2020 году — более 3% ВВП.

«Изобрели вечный двигатель в виде Стабфонда, а теперь к нему бантики прилепляют, — не скрывает своих эмоций член комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева. — Стабфонд, какие бы формы он ни принимал, означает изъятие средств из экономики, а значит это — рукотворный тормоз экономического роста. Любое расходование этих средств для экономического роста благоприятно. Если это будет покрытие дефицита Пенсионного фонда, то импульс росту будет дан через расширение платежеспособного спроса».

В подготовке материала принимала участие Екатерина Шохина