Последний кирпич в стене

Максим Агарков
3 сентября 2007, 00:00

Выделение Следственного комитета из Генпрокуратуры радикально меняет систему полномочий силовых ведомств. Теперь ни у одной силовой структуры нет возможностей радикально влиять на политическую ситуацию в стране

Сейчас трудно сказать, насколько объективна была ставка на силовиков и силовой контроль над политическим и экономическим пространством страны. Но как только она была сделана, обнаружился и самый эффективный механизм реализации этого контроля — прокуратура. Ведомство, которое осуществляет надзор за деятельностью всех силовиков и обладает исключительной прерогативой расследования уголовных дел в отношении чиновников, — это очень сильный инструмент. И этим список преимуществ прокуратуры не ограничивался. Любой прокурор, в подчинении которого был целый штат следователей, мог провести проверку соблюдения законности и на основании ее результатов начать уголовное преследование (или, наоборот, прекратить таковое). Ну и, наконец, надзор за следствием осуществляла все та же прокуратура.

Однако по мере становления государства, укрепления путинской системы власти, такое положение прокуратуры начало угрожать уже самой этой системе. Прокуратура, по сути дела, превратилась в «универсальное оружие» в политической и экономической борьбе — контроль над ней открывал перед любыми игроками весьма широкие горизонты.

Угроза обнаружилась еще в 2003 году — сразу после старта «дела ЮКОСа». Путинская элита в отношении к этому делу была консолидирована, но то, какие возможности продемонстрировала прокуратура, заставило многих в окружении президента задуматься об опасности с этой стороны. Тогда же, в ноябре 2003-го, Дмитрий Козак и Дмитрий Медведев разработали предложения об изменении статуса прокуратуры и резком ограничении ее полномочий (выведение следствия из прокуратуры в отдельный следственный комитет). Инициатива эта была сочтена несвоевременной, и ее заблокировали. Однако когда весной 2006 года Генпрокуратура во главе с Владимиром Устиновым начала демонстрировать свои политические возможности (удар по таможне, региональной власти и Совету Федерации показал, как легко с ее помощью перехватывается власть в стране), не замечать исходящую от нее угрозу было уже нельзя. Отставка Устинова сняла остроту проблемы на федеральном уровне. Но на уровне региональном прокуратура оставалась ключевой силой в борьбе за власть и собственность. Все последние скандалы в регионах показывают, что в борьбе выигрывает тот, кто контролирует прокуратуру или играет вместе с ней.

Щит и меч

Однако 7 сентября расклад принципиально изменится. Среди силовиков появится новый игрок — Следственный комитет (СК) при Генпрокуратуре. Новая структура формально хоть и остается «при прокуратуре», однако совершенно от нее не зависит.

 pic_text1 Фото: Итар-Тасс
Фото: Итар-Тасс

Даже процедура назначения руководителя Следственного комитета очевидно указывает на то, что речь идет скорее об отдельном ведомстве. Начальник СК назначается не генпрокурором, а Советом Федерации по представлению президента. Более того, и полномочия СК беспрецедентны. Например, возбуждать уголовные дела в отношении депутатов и прочих чиновников класса А и ниже будет теперь не генеральный прокурор, а начальник Следственного комитета. Возбудить дело в отношении самого генерального прокурора может он же. А вот в отношении самого начальника СК — только исполняющий его обязанности. Правда, и в том и в другом случае для этого необходимо заключение коллегии, состоящей из трех судей Верховного суда, принятое по представлению президента Российской Федерации. Тем не менее разница чувствительна — генпрокурор перестал быть «первым после бога». Кроме того, Следственному комитету передано в собственность большое количество зданий, что также свидетельствует о его независимости от прокуратуры. Более того, помимо зданий в структуре СК предусмотрены собственные вузы и НИИ. Наконец, СК может вносить на рассмотрение президента и правительства различные законопроекты, вплоть до конституционных актов. А это уже никак не вписывается в полномочия структурного подразделения Генпрокуратуры.

На низовом уровне разница в полномочиях прокурора до создания СК и после выглядит примерно так. Раньше прокурор мог сам производить следственные действия (допросы, выемки, избирать меру пресечения), теперь же он этих функций лишен. И едва ли не главное — прокуроры более не могут возбуждать уголовные дела, теперь этим займутся те, кто проводит расследования, а именно следователи и дознаватели. Прокурор может только требовать уголовное дело для проверки и давать указания по производству тех или иных действий по нему.

Прокуратура практически выводится из игры, точнее перестает быть «универсальным оружием» политической борьбы, с помощью которого можно радикально нарушить баланс сил

Сократилось и количество согласований по тяжким делам, теперь только дознаватели должны получать согласие прокурора, а следователи могут принимать решения самостоятельно или с согласия начальника следствия. Касается это всего спектра следственных действий, в том числе прекращения уголовных дел малой и средней тяжести, а также избрания меры пресечения. Если раньше для того, чтобы арестовать человека, следователь сначала получал положительный отзыв от прокурора и только потом обращался в суд, то теперь он может сразу идти в суд. Прокурор не сможет отстранять следователя (только дознавателя) от ведения уголовного дела, это прерогатива начальника следственного органа.

Изменения радикальные, но в организации работы следователей больших перемен не произойдет. Работники прокурорского следствия, включая заместителей прокурора, курирующих эту работу, в неофициальных беседах были единодушны. «Для нас ничего не изменится, — сказал заместитель прокурора по следствию одного из округов столицы, — я не буду ссориться с прокурором, поскольку мне это не нужно, да и возможностей доставить мне неприятности у него остается более чем достаточно. А больше всех изменениям обрадовались не прокурорские, а милицейские следователи. Теперь им не придется ежедневно мотаться в прокуратуру, да и вообще много лишних согласований устранили: «Мы же в последние годы только номинально были следователями. По большому счету, любые действия согласовывали с прокурором и были, скорее, его секретарями».

От СК к ФСК

Другое дело ситуация политическая. Прокуратура если не окончательно выводится из игры, то как минимум перестает быть «универсальным оружием». Объединяя три совершенно разные функции: ведение следственных действий, поддержку обвинения в суде и надзор за соблюдением законности, в том числе и в ходе следствия, — прокуратура с любой точки зрения была аномальной структурой. Одно и то же ведомство не может вести одновременно и следствие, и надзор за ним. Тем не менее с выделением следствия в отдельную структуру далеко не все так очевидно.

С правовой точки зрения куда логичнее было бы оставить прокуратуре следствие, отобрав надзор. «Основная функция прокуратуры — поддержание обвинения в суде. Какой смысл выделять Следственный комитет, если прокурор на суде фактически отвечает за результаты его работы? Раз прокурор отвечает за следствие, значит, он должен им руководить. Я думаю, что работа следователей в тандеме с прокурором только усиливает ответственность прокуратуры. Если следствие будет выведено в отдельную структуру, трагедии не случится, конечно, но это приведет к ненужным сложностям и забюрократизирует процесс», — с правовой точки зрения (да и с точки зрения здравого смысла) логика главного научного сотрудника Института государства и права РАН Инги Михайловской безупречна. Но в условиях, когда надзор практически не работает, выведение этой функции из прокуратуры если и ослабит ее возможности, то незначительно. Потребуется много времени, пока новая надзорная структура сможет стать каким-то противовесом. При этом именно следствие и возможность возбуждения уголовных дел сегодня и создают ту диспропорцию, которая ведет к чрезмерному влиянию прокуратуры. А потому удар был нанесен именно тут.

 pic_text2 Фото: Итар-Тасс
Фото: Итар-Тасс

И прокуратурой дело вряд ли ограничится. Судя по всему, сегодня реализуется концепция, предложенная Козаком и Медведевым еще в 2003 году, и создание Следственного комитета при Генпрокуратуре — это переходный этап, который завершится созданием федерального следственного комитета, который объединит все виды следствия: прокурорское (в том числе и Главной военной прокуратуры), МВД, Госнаркоконтроля и ФСБ. Теперь, после выделения СК из Генпрокуратуры, для создания единого следственного комитета все готово — наиболее многочисленный следственный аппарат еще в середине 90-х был выведен из состава МВД. С тех пор любой следователь работает не «в отделении милиции», а «при отделении милиции». К тому же он имеет звание капитана или майора юстиции и подчиняется не начальнику ОВД, а начальнику следствия, которым, в свою очередь, руководит начальник Следственного комитета при МВД.

Следственный департамент борцов с наркотиками переподчиняется совсем просто, в силу своей малочисленности и узкой направленности. То же самое можно было бы сказать и про ФСБ, однако это единственная структура, по которой пока не принято окончательное решение. Собственно, ФСБ имеет право вести только дела, связанные со шпионажем или изменой родине. Все остальные уголовные дела, возбужденные при участии чекистов, расследовала прокуратура, а при новом раскладе ими будет заниматься СК.

Для объединения всех следователей под одной крышей понадобится всего один указ и ряд технических поправок в УК и УПК. По сути, необходимо заменить «Следственный комитет при прокуратуре» на название новой структуры. Все остальные мероприятия, вплоть до создания своего наградного отдела, уже проведены. Такая реформа не вызовет хаоса и потери уголовных дел (хотя без злоупотреблений вроде закрытия дел задним числом не обойдется). Эффект от реформы станет заметен не сразу, поскольку выходцам из разных систем понадобится некоторое время для того, чтобы почувствовать независимость.

Путы для преемника

Итак, в силовом блоке рождается новая система сдержек и противовесов. МВД, ФСБ и Госнаркоконтроль имеют право вести оперативно-розыскную деятельность (читай: расследования и сбор компромата). При этом Следственный комитет может реализовать любой компромат и конвертировать в уголовное дело, но только тот, который получит от других силовиков, поскольку самостоятельно собирать компромат не имеет права. Прокуратура же сохраняет за собой функции надзора.

Рождается новая система сдержек и противовесов в силовом блоке. МВД, ФСБ и Госнаркоконтроль имеют право вести оперативно-розыскную деятельность, однако только Следственный комитет может реализовать любой компромат и конвертировать его в уголовное дело

Реформа прокуратуры становится важнейшим элементом обеспечения стабильности при переходе власти. По мере приближения к марту 2008 года Путин планомерно «обесточивает» все основные рычаги возможного изменения баланса сил.

Новая диспозиция силовых органов исключает возможность давления на будущего президента со стороны каких-либо политических и финансовых групп. Но она лишает и его самого, кем бы он ни был, реальных возможностей радикально изменить «план Путина» и вести свою игру. Тех возможностей, которые были у самого Путина и его окружения в начале 2000-х, сегодня уже не будет иметь никто. После того как Генпрокуратура перестала быть «универсальным оружием», даже полный контроль над какой-либо из спецслужб не обеспечит решающего преимущества никому.

ФСБ и МВД очень полезны для сбора компромата. Однако накопление компромата в политической борьбе — процесс перманентный и рутинный, мерилом успешности в этом вопросе является не количество негатива, а возможность его реализации. После создания федерального следственного комитета не останется структуры, которая могла бы и компромат собирать, и уголовные дела возбуждать. И никто из силовиков не будет иметь возможностей для расчистки политического олимпа под нового президента.