Между деньгами и институтами

Татьяна Клячко, Владимир Мау
10 сентября 2007, 00:00

Рост финансирования вузов без институциональных преобразований экономически неэффективен и является барьером для модернизации системы высшего образования

Этой публикацией мы продолжаем дискуссию о высшем образовании, начатую статьей «Высшее образование: повестка 2008–2016», вышедшей в прошлом номере «Эксперта». В той статье министр образования и науки РФ Андрей Фурсенко и его соавторы обозначили основные проблемы, которые необходимо решать уже в самом скором времени, и предложили способы их решения. В отличие от многих других сфер наличие системных проблем в образовании — точка консенсуса как в обществе, так и среди специалистов. Так что отправной пункт дискуссии обозначен вполне ясно. Другое дело, как проводить реформу, на что опираться и каких опасностей избегать? Тут как раз все совсем не очевидно и не однозначно.

Советский человек привык гордиться образованием. И гордость эта была оправданной, поскольку важнейшие образовательные задачи индустриальной эпохи Советский Союз решить смог: с одной стороны, была преодолена массовая неграмотность, а с другой — удалось создать эффективную систему подготовки кадров для успешного решения оборонных задач, задач освоения космоса и развития фундаментальных отраслей науки.

После краха коммунизма и начала процессов либерализации можно было предположить, что достаточно высокий уровень образования населения станет важным фактором экономического роста. Однако этого не произошло, а произошло следующее: население предъявило мощный спрос на услуги образования. Но спрос этот выражался прежде всего в требовании доступности высшего образования, запроса же на качественные сдвиги в направлении потребностей постиндустриальной эпохи почти не ощущалось, а попытки сделать образование более современным ограничивались появлением ряда специальностей (экономика, менеджмент, право, IT-технологии, сервис и т. п.).

За 90-е годы количество высших учебных заведений в стране почти удвоилось, численность студентов выросла на 80%, а профессорско-преподавательского состава — на 25%. Появились негосударственные вузы, а в государственных стало возможным платное обучение. При этом количественный рост студентов сопровождался снижением качества образования: быстро увеличивалось число студентов-заочников (см. график 1), качество обучения которых заведомо хуже; становилось больше филиалов вузов (к 2005 году на 1090 вузов приходилось 1702 филиала), обучение в которых было менее качественным, чем в головных вузах, хотя и решало социальную задачу доступности высшего образования; наконец, резко увеличилась нагрузка на каждого преподавателя, многие из них стали работать в нескольких вузах одновременно, что не могло не отразиться негативно на качестве их труда.

В таблице 1 показано место России в рейтингах по отдельным параметрам экономического и социального развития. По уровню образования РФ пока выглядит вполне прилично, по состоянию здравоохранения — значительно хуже. Индекс развития человеческого потенциала в России более или менее соответствует ее среднедушевому ВВП. Однако, по экспертным оценкам, уровень образования уже не отвечает в полной мере уровню экономического развития. Другими словами, ни о каком весомом преимуществе говорить не приходится, и если не принять серьезных мер в ближайшее время, то имеющееся преимущество может сойти на нет.

Ситуация новая, схемы старые

Задача обеспечения доступности высшего образования в настоящее время решена: практически каждый выпускник общеобразовательной школы поступает в вуз. Более того, прием в вузы уже несколько лет значительно превышает выпуск из общеобразовательных школ (см. график 2). Другое дело, что дети из разных социальных слоев и групп населения могут претендовать на поступление в высшие учебные заведения разного уровня качества. Образование, которое получит ребенок, оканчивая школу, к сожалению, сильно зависит от имущественного положения его родителей. Этим положением во многом определяется, какая школа или даже детский сад будут доступны семье в самом начале образовательной траектории ребенка.

Вопросы взаимоотношений системы высшего образования и рынка труда в последние годы обращают на себя все большее внимание. Обычно эти отношения описываются весьма просто: значительная часть выпускников вузов не работает по полученной специальности. Это рассматривается как признак неэффективности сложившейся системы, и, соответственно, ставится задача преодолеть указанный дисбаланс. Между тем проблема значительно сложнее. В настоящее время в России насчитывается более 7,3 млн студентов (в 1992 году их было 2,7 млн). Фактически произошел переход к всеобщему высшему образованию. Но такое образование не может быть профессиональным, оно может быть только общим — общим высшим образованием. Ведь странно было бы требовать, чтобы выпускник школы, прошедший профильное обучение, шел учиться дальше исключительно по полученному профилю, а тем более шел бы по этому профилю работать. В новой ситуации обучение в вузе — это выбор профиля будущей деятельности. Но эту новую ситуацию пытаются уложить в старое русло сложившихся специальностей. При сниженной территориальной и образовательной мобильности молодежи добиться сколько-нибудь заметного улучшения ситуации в данном вопросе вряд ли удастся. Необходимо переходить к иной модели высшего образования.

Опасности опережающего финансирования

Следует выделить две группы задач (или действий), решение которых необходимо для достижения поставленных целей модернизации образования. Требуется, с одной стороны, выделение дополнительных бюджетных ресурсов на повышение оплаты труда и усиление действенности стимулирования работников этой сферы, с другой стороны — осуществление институциональных и структурных реформ. Две названные группы задач неотделимы друг от друга. Было вы политически опасно и экономически неэффективно решать одну задачу при игнорировании другой. Однако вероятность такого развития событий весьма высока: в последние годы наблюдается заметный рост финансовых вливаний при дефиците институциональных реформ.

Увеличение финансирования без институциональных реформ может привести к отрицательным результатам. Высокая зарплата будет способствовать не обновлению персонала, а консервации кадров, сохранению тех преподавателей, которые давно потеряли квалификацию и не смогут лучше учить, даже если им поднять зарплату в сто раз. Увеличение расходов на оборудование может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и далеко не то, которое действительно необходимо для учебных классов и лабораторий.

Риск опережающего решения финансовых задач по отношению к институциональным реформам весьма велик, и тому есть несколько причин. Во-первых, сектор высшего образования действительно недофинансирован: расходы на высшее образование в расчете на одного студента в нашей стране составляют чуть более 40% по отношению к средним расходам по странам ОЭСР (по паритету покупательной способности). Во-вторых, у государства имеется большой объем свободных финансовых ресурсов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. В-третьих, в обществе и политической элите существует стремление эти деньги потратить. То есть налицо спрос на финансовые вливания, и существует возможность обеспечения этого спроса, тогда как спрос на институциональные реформы минимален.

Об образовании и здравоохранении

Впрочем, позитивным результатом последних восьми лет стало формирование своего рода реформаторского консенсуса относительно необходимых высшему образованию институциональных изменений. Интенсивные дискуссии, начатые в конце 90-х годов, привели к выработке концепции модернизации образования, которая признается практически всеми сторонниками реформ.

Это существенно отличает ситуацию в образовании от здравоохранения. В последнем идет интенсивная дискуссия внутри реформаторского сообщества, и многие важнейшие вопросы модернизации этой отрасли остаются непонятными. Именно отсутствие реформаторского консенсуса, а отнюдь не противостояние ему сторонников традиционной советской модели здравоохранения является здесь основным препятствием для проведения институциональных реформ.

Столь сильное различие ситуаций в вопросах модернизации образования и здравоохранения объясняется рядом факторов. Во-первых, демографические и социальные сдвиги, характерные для постиндустриального общества, затронули в гораздо большей степени здравоохранение. Традиционная модель финансирования этого сектора основывалась на бюджетном перераспределении ресурсов от более молодых к более пожилым, от более здоровых к нуждающимся в медицинской помощи. Теперь, в постиндустриальном мире, ситуация стала иной, и бюджетная нагрузка на сферу здравоохранения быстро нарастает, требуя принятия нестандартных решений. Напротив, бюджетное давление со стороны традиционных форм образования (школьного и вузовского) в результате демографического кризиса сокращается, тогда как быстро растущие объемы поствузовского образования опираются на корпоративные и частные деньги и не предъявляют требований к бюджету. Тем самым несколько облегчается поиск новой институциональной модели в образовании.

Во-вторых, если в отношении здравоохранения в мире нет очевидно успешной модели, которая могла бы стать примером для подражания, то в образовании о наличии явно конкурентоспособной модели говорить можно. Существует достаточно объективный критерий оценки конкурентоспособности высшего образования: интернациональный спрос на университеты в той или иной стране, то есть число иностранных студентов, обучающихся в национальных университетах. По этому критерию сегодня доминирует англо-американская модель, на которую приходится порядка 40% международного потока студентов.

Финансовые проблемы

Можно предположить, что образование будет недофинансированным сектором (в сравнении со странами ОЭСР) еще какое-то, видимо продолжительное, время. Однако недостаточность финансирования в определенной мере может компенсироваться адекватными институциональными решениями. Поэтому главные вопросы при обсуждении финансовых проблем образования не «сколько?», хотя это тоже важно, а «что?» и «как?», то есть что именно должно финансировать государство и каковы должны быть используемые инструменты финансирования.

С начала этого века в России наблюдается существенное увеличение бюджетных расходов на образование: в 2001 году прирост расходов федерального бюджета составил по отношению к 2000-му 43% в текущих ценах; в 2002-м по отношению к 2001-му — 49%; затем идет постепенный спад, однако в 2005 году снова начинается подъем — прирост расходов по отношению к 2004-му достиг 32%, а в 2007 году (фактически развертывание национальных проектов) по отношению к предыдущему — 38%. В дальнейшем колебания динамики расходов на образование, похоже, продолжатся. В проекте федерального бюджета на 2008–2010 годы (см. график 3) экономически приоритетность образования не просматривается: темпы прироста расходов на образование снижаются в 2008 году до 10%, в 2009-м опускаются до 1% (то есть при любом раскладе оказываются ниже темпов инфляции), а в 2010-м несколько возрастают — до 9,3%. Из этого можно сделать не очень приятный вывод: объявление образования приоритетом или обеспечивало только компенсаторный рост расходов после значительных спадов 90-х годов, или было следствием политических решений в рамках избирательного цикла.

Однако «затухающая кривая» расходов на образование может быть объяснена не только особенностями политического цикла. С одной стороны, компенсационные выплаты за прошлые периоды подошли к завершению примерно к 2004 году. С другой — среди части политической элиты существует понимание, что нецелесообразно раздувать бюджетные выплаты без начала осуществления внятной концепции институциональных реформ.

К тому же быстрый рост бюджетных расходов на образование породил ряд новых, неожиданных проблем. Он начал ломать сложившуюся модель развития системы вузовского образования: форсированный рост численности платных студентов, который позволял частично компенсировать острую нехватку бюджетных средств и получать экономию от масштаба (см. график 4). В последние годы быстрое наращивание бюджетных расходов в расчете на одного студента-бюджетника начинает ограничивать доступ к высшему образованию населения тех регионов, где среднедушевые расходы увеличиваются существенно меньшими темпами по сравнению с ростом указанных расходов. В среднем по РФ доступный населению уровень платы за обучение составляет в 2007 году, по нашим расчетам, 45 тыс. рублей, а средняя цена платного обучения уже превысила 54,5 тыс. (см. график 5). То есть субсидирование обучения бюджетных студентов за счет платных фактически прекратилось. В условиях массового стремления к высшему образованию и при слабой способности граждан отличать качественное образование от прочего можно ожидать переключения значительной части спроса на более дешевые и во многих случаях менее качественные программы негосударственных вузов (в них плата в среднем на 20% ниже, чем в государственных). Тем самым рост бюджетного финансирования может иметь оборотной стороной дальнейшее снижение качества высшего образования. Выходом из этой ситуации может стать или снижение доступности высшего образования (это ударит по низко- и среднедоходным группам населения, что политически малоприемлемо), или ускоренное развитие системы доступного образовательного кредитования.

Серьезной проблемой становится отсутствие внятных и логически взаимосвязанных принципов финансирования государственных вузов. В программных документах по модернизации образования декларируется необходимость перехода к нормативно-подушевому принципу финансирования учебных заведений. На практике же в настоящее время переплетаются четыре модели финансирования, и нормативно-подушевой принцип среди них пока никак не просматривается.

Во-первых, традиционное финансирование согласно контрольным цифрам приема (в форме госзадания), устанавливаемым вузам, плюс сметное финансирование программ развития учебных заведений. Во-вторых, специальное финансирование федеральных университетов, которым устанавливаются повышенные нормативы без прозрачных, четко установленных принципов их определения, поскольку пока не определены ни программы развития этих учебных заведений, ни их функции в системе высшего образования. В-третьих, особый случай представляет собой целевое финансирование Высшей школы менеджмента при Санкт-Петербургском университете, на развитие которой в трехлетнем бюджете на 2008–2010 годы выделено 8 млрд рублей. В-четвертых, конкурсное финансирование инновационных программ вузов, которое практикуется с 2006 года. Получается, что федеральные университеты должны финансироваться по нормативу в зависимости от числа студентов, а инновационные вузы — в зависимости от результатов реализации инновационной программы, то есть одни — за количество студентов, а другие — за качество программ.

При этом очевидно, что новые учебные заведения пока только называются таковыми, поскольку реально они не несут в себе новых институциональных решений. Исключение составляют только Московская школа управления «Сколково», которая изначально создается на средства частного бизнеса и не предполагает никаких бюджетных вливаний, а также инновационные вузы, но последние финансируются по-новому лишь в пределах инновационной программы. Такая многомодельная ситуация посылает разнородные сигналы образовательному сообществу и лишь провоцирует элементарный лоббизм. Между тем принципы финансирования высших учебных заведений должны быть прозрачны и понятны вузовскому сообществу, а также основным потребителям их услуг, включая работодателей.

Институциональные проблемы

За последние годы были приняты законы, формирующие базовую институциональную конструкцию модернизации образования. Прежде всего это законы об автономных учреждениях, о целевом капитале, о едином государственном экзамене, о всеобщем среднем образовании. В ближайшее время, по-видимому, будет принят закон о переходе на уровневую модель высшего образования.

Однако фундаментальная проблема в области образования та же, что и в других сферах экономической и социальной жизни: разрыв между принятием нормативного акта и его практической реализацией. Принятые законы пока в основном остаются на бумаге, а образовательное сообщество крайне скептично относится к перспективам и самой целесообразности новых правовых и организационных форм.

Типичный пример — переход в форму автономных учреждений (АУ). Крайне осторожное отношение к ним большей части образовательного сообщества связано не только с его природным консерватизмом и нежеланием менять что-либо в привычном укладе жизни. Главным препятствием остается существующее недоверие к власти и принимаемым ею решениям.

Одним из наиболее серьезных поводов для сомнений служит опасение лишиться имущества, находящегося в оперативном управлении вуза. По букве закона «Об автономных учреждениях» это не допускается. Но есть закон, а есть его трактовки. И сейчас государство (учредитель) вправе изъять у вуза имущество, которое используется неэффективно или не по назначению. Пока этого не делается. Переход же вузов в форму АУ и выделение особо ценного имущества таят в себе подспудные риски, обнажая противоречивость сложившейся ситуации.

Основной аргумент перехода вузов в форму АУ таков: бюджетные учреждения будут иметь исключительно государственные функции и финансироваться строго по смете для выполнения этих функций. Все их внебюджетные доходы, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами бюджета, будут изыматься в бюджет, и распоряжаться ими будет законодатель. То есть доходы совершенно не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал. У тех, кто считает целесообразной передачу в бюджет внебюджетных средств, особенно от платной образовательной деятельности, есть веский аргумент: заработаны они на основе использования государственной собственности. Но тогда возникает вопрос: а что изменится при переходе вуза в форму АУ, ведь имущество в этом случае останется государственным? Через некоторое время государство может потребовать арендную плату за то, что оно начнет считать избыточным имуществом, к которому, скорее всего, будет отнесено все, что позволяет вузу получать дополнительные доходы за счет обучения платных студентов. При значительном сокращении числа студентов (а этот процесс не за горами в силу демографических причин) такие опасения могут стать вполне ощутимой реальностью. При этом особенно пострадают сильные вузы, у которых доля внебюджетных средств существенно выше, чем у слабых (см. график 6).

Указанные проблемы, по крайней мере часть из них, удалось бы решить, если бы государство смогло убедительно развеять перечисленные опасения образовательного сообщества.

Не менее остро стоит вопрос о переходе к уровневой модели образования. В вузовском сообществе доминирует представление о новой модели как о дани западноевропейской моде, и многие искренне не понимают, зачем нам затевать разделение привычной модели на два уровня.

Действительно, если речь идет просто о механическом разделении традиционного специалитета на два уровня, то это не стоит и затевать. Переход на новую модель имеет смысл только в том случае, если он сопровождается серьезным изменением программ и принципов организации бакалавриата и магистратуры. Бакалавриат становится элементом всеобщего высшего образования, спрос на которое в стране в настоящее время очевиден.

В бакалавриате предполагается наличие «широких» специальностей при доминировании бюджетного финансирования. Напротив, в магистратуре речь идет об узкой специализации и целевом финансировании (частном, корпоративном, государственном). Целевой характер магистратуры позволяет решить пресловутую проблему «работы выпускника по специальности»: ведь однозначно выбрать сферу своей деятельности для семнадцатилетнего человека практически нереально, но это вполне возможно при поступлении взрослого человека в двухлетнюю магистратуру.

Между бакалавриатом и магистратурой желателен период практической работы, что предполагает дальнейшее реформирование военного призыва. Специальности на первой и второй ступенях совсем не должны совпадать, главным условием поступления в магистратуру должна быть не специальность в бакалаврском дипломе, а способность поступающего сдать необходимые экзамены. Соответствующим образом следует реорганизовать и программы обоих уровней, чтобы они не были обрывочными и искусственно разделенными, а имели цельный и законченный характер. В частности, бакалаврская программа должна включать в себя практику по получаемой специальности.

При таком подходе к двухуровневой модели она перестанет восприниматься как уступка ЕС. Ведь на самом деле эта модель определяется нашими внутренними потребностями, необходимостью резко повысить гибкость высшего образования, его способность реагировать на быстро меняющиеся социальные и технологические вызовы постиндустриальной эпохи.