Контрольно-ревизионное правительство

Андрей Громов
1 октября 2007, 00:00

Новое правительство России должно создать ощущение позитивных изменений при максимальном сохранении прежнего курса

Спустя несколько дней после неожиданной смены главы правительства стало очевидно, что новый премьер Виктор Зубков если и узнал о своем грядущем назначении раньше других, то не намного. Во всяком случае, все его слова и действия показывали, что ни своей программы, ни подобранной команды у него нет. Более того, ничто не говорило о том, что программа и команда есть у президента. В такой ситуации радикальные изменения в структуре и кадровом составе правительства вряд ли были возможны. Однако, следуя максиме из моэмовского «Театра» — «не брать паузу без необходимости, но если уж взял ее, то держи как можно дольше», — Владимир Путин сумел разыграть интригу со сменой правительства с максимальным эффектом.

В итоге президент удивил всех, ничего радикально не поменяв (кроме очевидной отставки Михаила Зурабова, никакие прогнозы не сбылись, а слухи не подтвердились). И возможно, в этом и состояла основная задача — создать ощущение позитивного оживления в политике при минимальных изменениях по существу. Первое должно создать максимально благожелательный фон для передачи власти в марте следующего года и плацдарм для введения в большую политическую игру новых фигур (это не означает, что именно Зубков будет следующим президентом, Путин до последнего оставляет за собой «свободу кадровых решений» и каждым шагом не проясняет ситуацию, а закручивает интригу). Второе обусловлено желанием ничего не испортить и не нарушить общий ход экономической и политической жизни. Структурная реформа способна на несколько месяцев парализовать деятельность правительства, как это уже было в 2004 году, а большое количество новых людей в правительстве могло сильно ударить по сложившемуся балансу сил во власти. К тому же слишком значительные изменения в правительстве снизили бы и пиар-эффект — внимание публики (населения, элитных групп, западных наблюдателей) не должно рассеиваться, оно должно быть сконцентрированным и направленным.

Из всего этого не следует, что смена правительства вообще не касалась никаких содержательных задач; скорее те содержательные задачи, которые ставились, являются побочными или, еще точнее, отдельными от общей пиар-парадигмы, в которой происходила смена правительства. Эта содержательная парадигма условно может быть названа контрольно-ревизионной. Создание базы для дальнейшего развития видится на данном этапе как разбор финансовых завалов на наиболее острых участках, а потому эффективный министр сегодня — это не концептуальный деятель, не профильный специалист и тем более не политик, а профессиональный финансист.

Зять остается

Итак, в понедельник 24 сентября после эффектной многочасовой паузы (все ждали объявления в 17.00, но оно последовало лишь в 23.30) мы наконец узнали состав нового правительства. Все ограничилось заменой трех министров, перераспределением некоторых функций между МЭРТом и Министерством регионального развития, учреждением двух новых ведомств (Роскомрыболовство и Роскоммолодежь) и незначительным повышением министра финансов Алексея Кудрина в статусе — он стал вице-премьером. Да, и еще: Путин не принял отставку министра обороны Анатолия Сердюкова.

Начнем с последнего. Как мы уже писали, прошение Сердюкова (зятя нового премьер-министра) об отставке, при всей внешней правильности и благообразности, выглядело достаточно театрально. Сердюков, только полгода назад назначенный на пост министра обороны, причем с очевидным вызовом (назначение министром обороны бывшего мебельщика, принципиально далекого от проблем армии и военного дела, вызвало в армии естественное раздражение), сумел переломить негативное отношение к себе, тем самым доказав правильность президентского решения. Смена его в этой ситуации мало того что сводила на нет всю президентскую стратегию в отношении реформирования армии, но и нанесла бы большой удар по авторитету в армии президента — министров обороны нельзя менять как перчатки, тем более по причинам, от армейских дел далеким.

Впрочем, как уже было сказано, Путин отставку не принял, и вся эта история теперь почти полностью укладывается в общую пиарную канву назначения нового премьера, не запятнанного ни коррупцией, ни семейственностью.

Параллельно произошли некоторые изменения в структуре самого Минобороны. У Анатолия Сердюкова появились два новых зама. Во-первых, должность замминистра по финансово-экономической работе получила Любовь Куделина — ключевая фигура в армейской финансовой системе досердюковского периода. После прихода финансиста Сердюкова многие прочили Куделиной скорую отставку, и, надо сказать, ее влияние на армейские финансы в последнее время резко ослабло. После прошения Сердюкова об отставке назначение Куделиной было воспринято как возвращение старой команды и старых финансовых порядков. Теперь же, когда Сердюков остался министром, даже хорошо осведомленные о ситуации в МО люди не спешат делать выводы, осторожно полагая, что Куделина, будучи прагматичным профессионалом, просто перешла в сердюковскую команду.

Кроме того, первым заместителем министра стал генерал-полковник Александр Колмаков, командующий Воздушно-десантными войсками. Колмаков — кадровый армейский офицер, прошедший всю офицерскую линейку в элитных войсках ВДВ, в том числе воевал в Афганистане (в качестве командира 9-й роты 357-го полка 103-й дивизии). Это назначение очевидно призвано укрепить авторитет руководства Минобороны в армейской среде и окончательно снять вопрос о «табуретках земля-земля» и «эскадрилье новейших “Стулс”».

Королева бюджета

 pic_text1 Фото: photoxpress.ru
Фото: photoxpress.ru

Отставка Михаила Зурабова, пожалуй, была единственной полностью предсказуемой. После монетизации льгот Зурабов получил статус «всенародного аллергена», и далее этот статус только укреплялся. Это позволяло не только оппозиции, но и партии власти «Единой России» выступать с жесткой критикой правительства. Собственно, Зурабов был как бы вовсе и не членом правительства — он будто сам по себе проводил антинародную политику, разваливая здравоохранение, наживаясь на лекарствах и измываясь над пенсионерами. «Антинародный» имидж Зурабова превратил его в фигуру, устраивающую всех. Сама непопулярность делала его приемлемым для всех групп в окружении Путина и в правительстве. К тому же «антинародный» министр выгодно оттеняет «народного» президента: «все плохое — от Зурабова, все хорошее — от Путина».

Однако при всем удобстве такого министра эта самая «антинародность» обрекала его на отставку — ее приберегали для особого случая и, как обычно бывает, несколько передержали. Большого пиар-эффекта эта отставка не дала, но и не убрать Зурабова было нельзя: Путин выдвинул нового премьера, который должен завоевать доверие граждан и показать себя истинным молодцом — оставить Зурабова в этой ситуации значило поставить под угрозу всю комбинацию.

А потому главной сенсацией стала не столько отставка Зурабова, сколько назначение на его пост теперь уже бывшего заместителя министра финансов Татьяны Голиковой. С точки зрения пиара ход действительно неординарный и живой — эффектная блондинка с живым лицом и репутацией жесткого и прагматичного профессионала.

С содержательной же точки зрения это назначение полностью вписывается в парадигму последних путинских кадровых решений в неполитических сферах (то есть прямо не связанных со структурами силового передела) — на наиболее острые участки ставить финансиста-бухгалтера. Была политика Зурабова антинародной или не была — если говорить о той же монетизации, то он пришел в правительство, когда концепция замены льгот денежными выплатами была уже разработана и утверждена, кстати, при участии Татьяны Голиковой, — но с финансами в министерстве действительно большая неразбериха. Какой бы ни была стратегия дальнейшего развития, ее реализация требует наведения порядка с финансами — необходимо поставить под контроль финансовые потоки, и это уже само по себе даст первичный эффект. Собственно, Голикова — это Сердюков в юбке, ее функция в Минсоце та же, что и функция Сердюкова в Министерстве обороны: навести порядок с финансами и перекрыть основные каналы разворовывания. Концептуальные решения и стратегические реформы как в армии, так и в социальной сфере, данной схемой, очевидно, не предусмотрены. Голикова — финансовый солдат с желтыми кудрями.

Впрочем, судя по настойчивым заявлениям, сделанным на прошлой неделе Виктором Зубковым, как минимум одну концептуальную задачу Голиковой все-таки решать придется. Зубков несколько раз сказал, что пенсионная система в России должна быть реформирована, и это будет сделано в самые кратчайшие сроки. И надо сказать, его обоснование этой необходимости, при всем видимом популизме, выглядит вполне убедительно: «Люди платят большие коммунальные платежи, а пенсии у них небольшие». При этом ограничиться «проведением разъяснительной политики в отношении накопительной части пенсии» (такую позицию Зубков высказал во время своего утверждения в парламенте) не получится. Система организована так, что в результате честных разъяснений граждане лишь осознают: реальной прибавки к конкретной пенсии ни у кого не будет. Даже большие отчисления в накопительный фонд значимой прибавки не дадут.

При этом очевидного и быстрого решения тут нет, особенно если учесть твердые заявления Путина о «нецелесообразности увеличения возраста выхода на пенсию», а также неустойчивое положение на финансовых рынках. В кратчайшие сроки можно только принять временную схему накачки денег в Пенсионный фонд из бюджета и последующего их перераспределения.

Это, однако, прямо противоречит идеологии сегодняшней финансовой политики, согласно которой дополнительные вливания бюджетных денег неизбежно ведут к росту инфляции и потому недопустимы. Кстати, именно в отношении пенсионных денег этот тезис абсолютно правилен, ведь пенсии тратятся на потребление, а не на инвестиции — то есть это чисто проинфляционные вливания. Захочет ли г-жа Голикова идти наперекор своим убеждениям или, по крайней мере, вступать в дискуссии со своим многолетним руководителем Алексеем Кудриным — большой вопрос. Так что не исключено, что разговоры о «реформе пенсионной реформы» стихнут после выборов. Тем более что бюджеты — и федеральный, и Пенсионного фонда — составлены и утверждены на период до 2010 года включительно, и пересматривать их Кудрин вряд ли позволит.

Брюнетка

В отличие от Михаила Зурабова уход с поста Германа Грефа не был столь предсказуемым, но и большой сенсацией не стал. Греф и сам давно просился в отставку, да и он как никто подходил под объяснение Путина, которое он дал на встрече с Валдайским клубом: «…к сожалению, члены правительства, как и все, — люди. Они, как я увидел, сбавили рабочие обороты, начали подумывать о том, как будет складываться их личная судьба после выборов».

Однако, несмотря на то что главой МЭРТа тоже назначена женщина (опять-таки с живым лицом, но уже брюнетка), главной новостью стало не кадровое, а структурное решение. Прямо никто ничего о расщеплении МЭРТа не сказал, но фактически Эльвира Набиуллина осталась на прежней должности — руководителя Центра стратегических разработок, только с повышением статуса. С тех пор как руководство Инвестфондом перешло от МЭРТа к Министерству регионального развития (в Инвестфонде, который раньше курировал МЭРТ, сосредоточено около 2% расходной части федерального бюджета), а также стали «отваливаться» и другие подконтрольные функции (в частности, формирование государственного оборонного заказа полностью передано Военно-промышленной комиссии при правительстве РФ), дело очевидно идет к радикальному урезанию функций МЭРТа и превращению его в ведомство, отвечающее за разработку стратегии экономического развития.

Сама по себе реорганизация Минэкономразвития напрашивалась — за последние годы сильно изменилась структура экономики, резко усилились госкорпорации, теперь они контролируют значительную часть экономики. А значит, и «грефовский» МЭРТ в нынешнем его виде уже не вполне соответствует ситуации. Поэтому урезание полномочий МЭРТа вполне логично, если предположить, что этому министерству уготована судьба Госплана — составлять программы и планы, главными исполнителями которых станут именно госкорпорации. Частному же бизнесу отводится роль податного сословия, главной обязанностью которого является уплата налогов и «социальная ответственность».

С тактической точки зрения в этом нет ничего страшного, но стратегически ситуация несколько запуталась.

Если возвращаться к Набиуллиной, то она один из очевидных представителей либерального крыла и по своим взглядам очень близка отставленному Грефу. Это, кстати, тут же заметили на Западе, где почти все остались довольны перестановками в правительстве — женский фактор тут, впрочем, тоже сыграл свою роль.

Возвращение Козака

 pic_text2 Фото: ИТАР-ТАСС
Фото: ИТАР-ТАСС

Самым интересным, неожиданным, вызвавшим наибольшие споры и самые различные оценки оказалось назначение полпреда в Южном федеральном округе Дмитрия Козака на пост министра регионального развития.

Дмитрий Козак — одна из ключевых и самых деятельных фигур в окружении Путина во время его первого президентского срока. Практически все тогдашние начинания и реформы были либо инициированы, либо разработаны при непосредственном участии Козака: от реформы местного самоуправления до реформы недропользования, от судебной реформы до той самой административной, на основе которой выстроено нынешнее правительство и которая вызывает теперь столько нареканий. Кроме того, Козак разрабатывал план мирного урегулирования в Молдавии, именно он первым начал развивать и разрабатывать систему замены льгот денежными выплатами, да и нынешнее выделение Следственного комитета из Генпрокуратуры практически полностью воспроизводит проект, разработанный Козаком еще в 2003 году. В 2004-м Козак впервые оказался в правительстве — он был назначен руководителем аппарата (до этого занимал пост заместителя руководителя администрации президента) и в этой должности многими воспринимался как реальный руководитель придуманного им же самим правительства. Впрочем, пробыл Козак на этом посту недолго — в сентябре 2004-го случился Беслан, ситуация на Северном Кавказе выходила из-под контроля и казалась катастрофической, и Козак был направлен туда спасать положение. Кстати, сменил он на посту главы Южного федерального округа того же человека, которого сейчас сменил на посту министра регионального развития, — Владимира Яковлева.

О том, сколь успешной была деятельность Дмитрия Козака на Кавказе, высказываются самые разные мнения. Северный Кавказ и сегодня самый проблемный регион России, и сегодня тут весьма напряженная обстановка, и сегодня тут случаются теракты, и сегодня проблема Чечни не выглядит окончательно решенной, и сегодня тут убивают и похищают людей, а любая искра может вызвать самое серьезное обострение межнациональных отношений, причем как в «русском» Ставропольском крае, так и в самих кавказских республиках (карачаевцы и черкесы, кабардинцы и балкарцы, ингуши и осетины — напряжение в этих точках не спадает). Однако на момент назначения Козака ситуация на Северном Кавказе описывалась совсем другими словами. Выдавливаемые из Чечни бандиты перенесли пространство противостояния на весь Северный Кавказ. Волна терактов прошла по всем республикам, ряды боевиков в массовом порядке пополняли местные жители. Сегодня мы говорим об обострении в Ингушетии, о том, что ситуация там очень напряженная и грозит выйти из-под контроля, но тогда, в 2004-м, она уже вышла из-под контроля. Боевики просто захватили республику, хозяйничали в ней целый день и ушли оттуда героями практически без потерь. Сегодня много говорят о нестабильности в Дагестане, но если посмотреть статьи, датированные 2005 годом, то разница станет ощутимой: тогда, после нескольких месяцев террористического наката, даже не настроенным сгущать краски наблюдателям казалось, что республика неминуемо взорвется и большой крови не избежать. Большой крови избежать удалось, и не только в Дагестане. Кавказ сегодня не тот, что три года назад. Это уже не регион катастрофы (в том числе социальной — благосостояние населения значительно выросло, начала выстраиваться полноценная инфраструктура). И в этом явно есть заслуга и Дмитрия Козака.

Одной из главных причин успехов бандитов и общей дестабилизации на Кавказе были чрезвычайные злоупотребления правящих кланов и глубокий разрыв между бесконтрольными элитами и населением. С одной стороны, правящие кланы были единственной очевидной опорой и гарантами стабильности, с другой — именно они и стали причиной дестабилизации. Замкнутый круг, который нельзя просто разорвать.

И все-таки за три года пребывания Козака в должности постпреда в большинстве северокавказских республик сменились властные элиты — почти все, казалось бы, несменяемые руководители республик были заменены. При этом результат вышел скорее промежуточный — Козаку удалось сбить температуру и убрать наиболее острые симптомы, но болезнь осталась. Власть национальных кланов не разрушена, произошла их перегруппировка — где-то они поменялись местами, где-то выдвинули новых, более современных людей.

Возвращение Дмитрия Козака в этой ситуации может быть воспринято и как «конец ссылки»: свою миссию он выполнил. И как выведение из-под удара — теперь обострение на Северном Кавказе будет списано уже не на него. И как возвращение в большую игру российской политики. Назначение Козака сразу было воспринято как заявка на нового преемника. Многие аналитики заговорили о том, что именно он, а не Зубков, — настоящий преемник и именно постепенное выдвижение Козака и есть главная цель всей комбинации со сменой правительства. Умные люди и раньше не списывали Козака с президентских счетов, но гадать о преемнике в нынешней ситуации — дурной тон. Однако если у Путина и правда есть какие-то планы включения Козака в большую политическую игру, то вывести его с Кавказа — очень правильное и ответственное решение.

Кавказ по сути единственное место, где отдельные группы (какие бы цели они ни преследовали) могут реально взять инициативу в свои руки и влиять на будущее России и ее власти. В такой ситуации стартовать в большую политику непосредственно с Кавказа очень опасно, причем не для того, кто стартует (на этом как раз можно сделать неплохой пиар), а для самого региона и общей стабильности в стране. Соблазн предвыборной атаки на Северный Кавказ — механизм провокаций уже отработан в Дагестане, Ставрополе, Ингушетии — и без того велик, и усиливать его ставкой на фигуру, непосредственно связанную с регионом, — большой риск.

Что же до министерских перспектив Козака, то нельзя не учитывать, что он провел три года вдали от кремлевских коридоров и вернулся уже в другую игру с несколько измененными правилами и смещенными ориентирами. Далеко не факт, что Козак легко впишется в нее. К тому же значение и функции самого Министерства регионального развития значительно выросли, многое в нем придется отстраивать с нуля — то же управление Инвестфондом автоматически из МЭРТа перенести невозможно, как минимум требуется время, чтобы все заработало.