С приближением очередных парламентских и президентских выборов внимание общества неизбежно привлекают два рода вопросов. С одной стороны, всех интересует будущий персональный состав представителей высшей власти, их возможная смена или перегруппировка. С другой стороны, в экспертной среде с новой силой поднимаются дискуссии о механизме функционирования российской власти, разделении властей, роли и месте парламента, правительства и президента. И как это обычно бывает, звучат радикальные призывы к пересмотру Конституции и даже к переходу на парламентскую форму правления.
На мой взгляд, для России сегодня гораздо более актуальной является задача раскрытия демократического республиканского потенциала Конституции, в первую очередь российской системы разделения властей, а также сдержек и противовесов между ветвями федеральной власти. Речь, по большому счету, идет о выходе российской государственности на новый качественный виток своего развития.
Действующая Конституция, провозгласившая Российскую Федерацию демократическим правовым государством с республиканской формой правления, предполагает, что правила осуществления государственной власти по отношению к обществу исключают диктат или подчинение граждан режиму личной власти того или иного руководителя (равно как одного органа власти или какой-то одной партии) и должны строиться на широком гражданском участии населения в управлении делами государства. Российская республиканская форма правления предусматривает широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия.
Провозгласив принцип разделения властей между тремя ее ветвями — законодательной, исполнительной и судебной, Конституция тем самым отказалась от верховенства как представительных органов власти, так и органов исполнительной и судебной власти. В целом это должно позволять народу, гражданам, сохранять за собой полноту суверенной власти, что предполагает контроль всех ее ветвей путем демократических процедур выборов, референдумов, механизмов публичной ответственности власти перед народом. Таким образом, речь идет не только об ограничении и сдерживании полномочий различных ветвей власти рамками Конституции, но и о создании четких законодательных механизмов их взаимодействия, а также об установлении конкретных мер публично-правовой ответственности каждой из ветвей власти.
Президент и его власть
Сущностной особенностью организации власти на федеральном уровне является то, что, будучи главой государства, президент Российской Федерации формально не входит ни в одну из ветвей власти. Тем не менее при подробном рассмотрении компетенции президента России обнаруживается, что он все-таки в значительной степени тяготеет к деятельности исполнительной власти.
Однако, по нашему мнению, конституционные полномочия президента не только не ограничиваются руководством системой исполнительной власти, но эта его функция не является главной, определяющей суть президентской власти. Президент Российской Федерации прежде всего является гарантом Конституции Российской Федерации. Он в первую очередь призван обеспечивать необходимое согласование деятельности ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму, и при необходимости осуществлять согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. Кроме того, федеративная природа российской государственности требует согласования действий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.
Таким образом, российский механизм разделения властей имеет свои особенности. Однако, на наш взгляд, действует еще далеко не весь заложенный в Конституции потенциал. Значительная часть возможностей российской системы разделения властей пока не раскрыта.
Сейчас мы имеем федеральные конституционные законы «О правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах в Российской Федерации», «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации», «О Прокуратуре Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Но неурегулированной в законах до сих пор остается деятельность таких важнейших федеральных органов, как президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации и Совет безопасности Российской Федерации.
Поэтому актуальной является подготовка прежде всего этих трех федеральных законов, а также внесение изменений в некоторые ранее принятые законы, и в первую очередь в федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации».
Оптимизация системы власти
Необходимо не копирование чужого опыта парламентаризма, а осмысление собственной российской системы разделения государственной власти и более четкое определение места президента в традиционной схеме российской государственности. При этом важно, чтобы содержание конституционного принципа разделения государственной власти было адекватно требованиям сегодняшнего дня, диктуемым не предвыборными планами партий и тем более не проблемой трудоустройства действующего президента после истечения его полномочий, а необходимостью укрепления российского государства, выхода его на новый виток своего развития.
Оптимизация системы разделения власти на верхнем уровне требует более четкого определения в законодательстве и отладки новых механизмов текущего взаимодействия правительства и Государственной думы. Необходимо повышать ответственность законодательной власти за состояние дел в России и, следовательно, обеспечить более активное участие Государственной думы в контроле за деятельностью правительственных органов. Такой контроль сейчас в России достаточно слаб, во многом из-за отсутствия надлежащей правовой базы для его осуществления. Действующая Конституция России не содержит даже положения о парламентском контроле, что затрудняет дальнейшее законодательное регулирование соответствующих контрольных полномочий депутатского корпуса. Лишь в конце 2005 года был принят федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации», который, на наш взгляд, содержит весьма ограниченный набор возможностей и не позволяет парламенту в полной мере осуществлять контрольные функции.
Представляется необходимым сбалансировать право свободного усмотрения президента при принятии решения об отставке правительства. Действия главы государства по данному вопросу должны быть мотивированными и приниматься только после предварительных консультаций с Государственной думой. Такое положение предопределяло бы весомость и легитимность соответствующих действий президента России.
Следует разгрузить институт президента Российской Федерации от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики, одновременно усилив ответственность правительства за реализацию своих конституционных полномочий и расширив его самостоятельность в решении оперативных вопросов, текущих проблем экономики. Это позволило бы, с одной стороны, создать лучшие условия для того, чтобы президент России мог заниматься стратегическими проблемами развития общества и государства, а с другой — для того, чтобы он, не будучи втянутым в повседневную деятельность правительства, более эффективно мог выполнять свои полномочия гаранта Конституции и арбитра во взаимоотношениях различных органов государственной власти.
Современное российское законодательство содержит все предпосылки для усиления действительной самостоятельности правительства в управлении повседневными делами. По Конституции РФ, именно оно «осуществляет исполнительную власть Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). Конституционно-правовое положение правительства России предполагает необходимость сохранения определенной дистанции в его взаимоотношениях с президентом и исключает полную административную подчиненность правительства главе государства.
Особую проблему создает сложившаяся практика прямого руководства главой государства правоохранительными и силовыми министрами. В результате деятельность этих ведомств оказывается неподконтрольной ни Федеральному собранию, ни правительству России. Это ставит политический процесс в излишнюю зависимость от личности президента РФ. К тому же усиливается субъективный фактор, растет вероятность ошибки при принятии главой государства конкретных кадровых решений, что может иметь негативные последствия для всей страны. Выведение силовых структур из-под контроля правительства РФ лишает его возможности проводить единую самостоятельную политику, подрывает единство системы исполнительной власти, снижает возможности главы правительства в осуществлении своих полномочий.
Следует де-факто расширить полномочия главы правительства по формированию его состава. По конституционной логике, именно председатель правительства должен набирать свою собственную команду, а президент — преимущественно утверждать состав правительства (что, естественно, не исключает предварительных совместных обсуждений и влияния главы государства на данный процесс).
Одной из острых проблем остается деятельность администрации президента, которая из органа, призванного обеспечивать выполнение президентом его конституционных полномочий, превратилась в орган, непосредственно руководящий всеми ветвями власти. Такая ее роль противоречит общепринятому пониманию администрации главы государства как органа при президенте и не вполне соответствует конституционной системе разделения власти.
Невозможно мириться с отсутствием федерального закона о статусе и порядке деятельности Совета безопасности Российской Федерации, тем более что необходимость такого закона прямо предусмотрена пунктом «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации. Важнейшая роль Совета безопасности, в состав которого входят представители разных ветвей власти, — противодействие угрозам национальной безопасности страны, безусловно, нуждается в законодательном закреплении.
Все эти обстоятельства ставят на повестку дня необходимость разработки и закрепления в конституционном законодательстве комплекса мер по совершенствованию механизмов осуществления государственной власти, с тем чтобы исключить попытки посягательств какой бы то ни было ветви, органа власти на основы конституционного строя, принципы суверенности и принадлежности власти народу. Логика развития российского политического процесса, функционирования механизма разделения власти диктует необходимость дополнительных «сдержек и противовесов» в высших эшелонах российской власти, а также повышения ответственности законодательной ветви власти за состояние дел в стране.
Потребности развития российской республиканской системы организации власти на федеральном уровне назрели давно. Их реализация обоснована не только с правовых позиций, но и с позиций практики. Следует обсудить и предложить общественности соответствующий пакет законодательных предложений, включающий в себя проекты законов «О Федеральном собрании — парламенте Российской Федерации», «О президенте Российской Федерации», «О Совете безопасности Российской Федерации» и поправок в федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации».
