На прошлой неделе Палата налоговых консультантов совместно с Российской академией правосудия провела симпозиум по актуальным проблемам российской налоговой политики. По мнению президента палаты Дмитрия Черника, фискальное законодательство, несмотря на неоднократные заявления официальных лиц об успешном завершении налоговой реформы, ждет еще немало серьезных изменений, вызывающих беспокойство и специалистов по налоговым вопросам, и налогоплательщиков: «Это и налогообложение доходов и имущества физических лиц, и снижение НДС, и новый механизм его исчисления и контроля, и модернизация налога на прибыль».
Однако наибольшую тревогу вызывают последствия тех изменений налогового законодательства, которые уже приняты и вступили в силу или вступят в ближайшее время. И если Госдума, как заявил зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Сергей Штогрин, ожидает новых предложений правительства по продолжению налоговой реформы, то все работающие с налогами на практике ожидают новых проблем. В первую очередь — связанных с реализацией нормы закона № 137 от 27 июля 2006 года, вступающей в действие со следующего года, об обязательном досудебном рассмотрении налоговых споров вышестоящими налоговыми органами.
В ожидании и страхе
Возможность подать апелляционную жалобу на решение налогового органа налогоплательщики получили с 1 января 2007 года, но с 1 января 2009 года эта возможность станет обязанностью. То есть в случае неправомерных действий со стороны налоговой инспекции налогоплательщик должен будет сначала обратиться с жалобой в региональное управление Федеральной налоговой службы (ФНС), и только получив письменный отказ в удовлетворении своей жалобы, сможет защищать свои права в суде. Между тем итоги прошлого года, когда начала действовать процедура апелляционного обжалования, по словам профессора МГУ им. М. В. Ломоносова Игоря Цветкова, выглядят удручающе: «Данных о результативности работы апелляционных комиссий в системе налоговых органов мне найти не удалось. А по статистике Высшего арбитражного суда (ВАС), количество дел об обжаловании актов налоговых органов не только не уменьшилось, но увеличилось на 8 процентов — с 56 816 дел в 2006 году до 60 135 — в 2007-м». Игорь Цветков считает, что введение обязательного досудебного разбирательства налоговых споров станет лишь очередным барьером в судебной защите интересов налогоплательщиков. Тем более что большие сомнения вызывает способность ФНС справиться с объемом работы.
«Последние три года арбитражными судами рассматривается в среднем 395 тысяч налоговых споров ежегодно, — отмечает Дмитрий Черник. — Представьте себе, что будет, когда эта махина выльется на региональные управления налоговой службы. Думаю, этот поток может их захлестнуть». Олег Хороший, руководитель Управления ФНС по Челябинской области, признается, что налоговики точно так же со страхом ожидают введения нового порядка, правда, исходя из других соображений: налоговые инспекторы сегодня не могут достойно конкурировать в профессиональных вопросах с налогоплательщиками, которые и сами достаточно грамотны, и привлекают профессионалов — налоговых консультантов. «Я готов признать, что при той текучке кадров, которая существует сегодня в налоговых органах, ФНС не может обеспечить качественный состав инспекторов, — говорит Олег Хороший. — Это проблема системы». Неудивительно, что процент удовлетворения требований налогоплательщиков постоянно растет: в 2006 году — 73%, в 2007-м — 76%.
Особую тревогу и недоумение специалистов вызывает тот факт, что, хотя досудебное урегулирование налоговых споров действует уже более года, процедура его на законодательном уровне не регламентируется. «Если Арбитражно-процессуальный кодекс пошагово описывает процедуры, — подчеркивает Дмитрий Черник, — то в отношении налоговых споров ничего подобного нет ни в Налоговом кодексе, ни в других законах».
Кстати, в странах, у которых российские законодатели позаимствовали идею досудебного урегулирования налоговых споров (например, в Германии), к этим вопросам относятся очень внимательно. По словам Ральфа Буссе, представителя Союза налоговых консультантов земель Нижняя Саксония и Саксония-Анхальт, в германском законодательстве эта процедура прописана очень подробно, с указанием сроков. Так, налогоплательщик в течение месяца после получения извещения налогового органа о нарушении в случае несогласия должен обратиться в специальный отдел по приему обжалований. А спустя месяц после получения письменного ответа он (если решение его не устраивает) получает право на судебное обжалование.
Было бы неплохо и нам отработать все процедурные моменты до того, как они станут обязательными, но при этом важно понимать, что проблему роста числа налоговых споров они не решат. Потому что причина их возникновения лежит в иной плоскости — в существующей системе взаимоотношений между всеми участниками процесса налогообложения, то есть налоговиками, налогоплательщиками и налоговыми посредниками.
Ты догоняешь — я убегаю
По словам Игоря Цветкова, в настоящее время в России взаимоотношения государства и общества в налоговой сфере представляют собой переходный вариант между подходом на основе силы и подходом на основе права. Оба они, по мнению ученого, неэффективны в современных рыночных условиях: первый порождает коррупцию и произвол чиновников, второй при формальном равенстве участников налоговых отношений перед законом приводит к тотальному полицейскому надзору над рынком.
Это не только наша проблема, сегодня во многих странах происходит переоценка ценностей в сфере налогообложения. Только совсем недавно — на IV Форуме Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), прошедшем в Кейптауне в январе 2008 года, — была принята модель партнерских взаимоотношений между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами. Интересно, что актуальность этой проблемы была выявлена по результатам проведенного ОЭСР в 2006 году исследования, первоначальной целью которого значилось выявление роли налоговых консультантов в так называемом агрессивном налоговом планировании.
Философия нового подхода ОЭСР к взаимодействию налогоплательщиков и налоговиков заключается в том, что они не просто формально соблюдают действующие нормы законодательства, но во главу угла ставят «достижение на основе закона справедливого баланса частных интересов налогоплательщиков с публичными интересами государства и общества». Соответственно, налоговым органам предлагается перестроить свою работу на основе клиенториентированного подхода. То есть подразумевается, что налоговый инспектор должен знать и понимать бизнес налогоплательщика, его цели и т. д.
По мнению Вадима Зарипова, эксперта по налогам юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры», партнерство и диалог между мытарями и налогоплательщиками — единственный выход и для нашей страны, тем более что присутствие на кейптаунском форуме представителя Минфина РФ свидетельствует о планах России после вступления ВТО вступить и в ОЭСР. «Налоговый инспектор должен быть не только контролером, — утверждает Вадим Зарипов, — но и консультантом, помогать своему налогоплательщику, рассматривая его как своего клиента в хорошем смысле слова».
Понятно, что о подобных взаимоотношениях с налоговыми органами мечтает каждый налогоплательщик, однако, скорее всего, этой идиллии в обозримом будущем суждено остаться лишь мечтой. По словам Олега Хорошего, сегодня налоговый инспектор не готов принимать решения исходя из экономических категорий: понимания интересов налогоплательщика, осознания того, что налоговые обязательства ограничивают его бизнес, создают ему проблемы и т. п. «Переход к партнерским взаимоотношениям должен быть плавным и постепенным, и в настоящее время мы не уйдем от того, чтобы использовать исключительно правовой подход», — уверен г-н Хороший.
Налогоплательщики тоже неоднозначно относятся к идее налогового партнерства. По словам Игоря Цветкова, на его вопрос «верите ли вы в партнерские отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками?», положительно ответили лишь около 9% опрошенных руководителей коммерческих фирм, хотя при этом 85% хотели бы, чтобы такое сотрудничество было возможно. «Сегодня идея партнерства воспринимается скорее как миф, но объективная потребность в этом, по крайней мере, бизнес-сообщества существует», — делает вывод Игорь Цветков.
Чувства предпринимателей можно понять, если привести в качестве примера законодательной модели подобных взаимоотношений две статьи (163 и 227) Закона о сборах ФРГ, которые позволяют налоговым органам «исчислять налог в меньшем размере или освобождать налогоплательщика от его налоговых обязанностей, если начисление налога в данном конкретном случае было бы несправедливым обременением». Кто поверит, что подобное возможно в России, тот может поверить во что угодно. Олег Хороший, утверждая, что с удовольствием рассматривал бы все налоговые споры с точки зрения справедливого налогообложения, при этом совершенно уверен: больше половины дел, проигранных ФНС, проиграны «не потому, что налогоплательщик чист, а потому, что налоговые органы не смогли доказать злоупотребление». Так что говорить о переносе на российскую почву опыта ОЭСР пока, видимо, рановато. Впрочем, и в просвещенной Европе с налоговым партнерством не все гладко.
Борьба с дисбалансами
Аня Маас, представитель министерства финансов Королевства Нидерланды, делясь с российскими коллегами успешным опытом создания атмосферы доверия между налоговыми органами и их клиентами у себя в стране, неожиданно призналась: «Я уже много лет работаю налоговым инспектором, и, простите, я не верю всем налогоплательщикам и налоговым консультантам». И затем продолжила: «Общество без грязных денег — сказка». Поэтому проводящийся сейчас в Нидерландах эксперимент по заключению индивидуальных соглашений с крупнейшими налогоплательщиками о взаимном сотрудничестве (supervision agreement), предоставляющих им ряд преимуществ в смысле налоговых проверок и т. п., не отменяет необходимости последующего налогового аудита. «Доверяй, но проверяй» — девиз налоговиков всего мира, несмотря ни на какие эксперименты.
Евгений Тимофеев, руководитель налоговой практики международной юридической фирмы «Саланс», считает, что конфликт интересов налогоплательщика и налогового органа неизбежен. По его мнению, между ними возможно совпадение интересов лишь на уровне теории: чтобы законодательство использовалось таким образом, как это было задумано законодателем. Но в жизни так никогда не бывает. Субъективно интерес налогового органа состоит в формальном применении законодательства — чтобы собрать больше налогов, а налогоплательщика — в формальном применении законодательства, чтобы уменьшить сумму налогов. Совпадение, по мысли Евгения Тимофеева, состоит лишь в том, что обе стороны стремятся к формальному соблюдению законодательства, но при этом цели предпринимателей и налоговиков прямо противоположны. «И устранить этот конфликт интересов нельзя, можно лишь сузить возможность усмотрения каждой из сторон», — утверждает юрист.
Единственный путь к оздоровлению ситуации — это совершенствование налогового законодательства. Что возвращает к необходимости продолжения налоговой реформы. Главное при этом — избегать дисбалансов. «Налоговая система должна быть простой, но не примитивной, — считает Сергей Штогрин, — особенно это касается плоских ставок налогов». Кроме того, по мнению депутата, «у нас сегодня выстроена налоговая система унитарного государства, а межбюджетные отношения — федерального государства, причем муниципалитеты вообще не входят в систему государственной власти». В итоге большинство муниципалитетов и субъектов федерации не имеют собственной налоговой базы для исполнения возложенных на них обязанностей. Кстати, на коллегии Минфина, которая состоялась на минувшей неделе, министр финансов Алексей Кудрин признал наконец необходимость упорядочить финансовые взаимоотношения федерации и субъектов РФ.
Еще одна проблема налоговой системы, которую предстоит решить в ближайшие годы, — усиление, точнее, возвращение регулирующей функции налогов. По словам Сергея Штогрина, налоги у нас сегодня выполняют, и довольно хорошо, только фискальную функцию. Однако они ничем не помогают экономике в смысле стимулирования инвестиций, производства. «Дорабатывая налоговое законодательство, мы должны усилить регулирующую функцию налогов, чтобы у нас и экономика развивалась, и регионы развивались», — подчеркивает Сергей Штогрин.
Как бы ни противна была эта мысль Минфину, для которого традиционно приоритетны интересы федерального бюджета, начинать «тонкую настройку» налоговой системы под нужды отечественного производства действительно придется. По словам Алексея Кудрина, Россия в ближайшие 15 лет может столкнуться с замедлением экономического роста из-за накопленного дисбаланса в экономике.
А если чиновники наконец откажутся от своей традиции разрабатывать и принимать налоговые изменения кулуарно и начнут советоваться с независимыми специалистами и предпринимателями, можно будет избежать многих ошибок и не придется расхлебывать последствия необдуманных решений, подобных норме об обязательном досудебном урегулировании налоговых споров.
