Жадная система-оборотень

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
14 июля 2008, 00:00

Уже в ближайшее время правительству придется изыскать дополнительные источники для финансирования пенсионной системы. В процессе поиска сама система может снова измениться

В настоящее время несколько профильных федеральных ведомств во главе с Минздравсоцразвития при участии независимых специалистов пытаются выработать долгосрочную концепцию развития отечественной пенсионной системы. Совещается рабочая группа в строгой секретности — видимо, чтобы публикации в СМИ не вносили сумятицы в умы чиновников. Задача перед ними стоит действительно нелегкая, ведь российская пенсионная система, несмотря на неоднократные попытки ее реформировать, пока напоминает корабль с поврежденным штурвалом и течью в трюме, у которого к тому же нет заданного курса.

Очевидно, что концепцию развития пенсионной системы неплохо бы согласовать с концепцией развития России до 2020 года, которая еще готовится Министерством экономического развития. Некоторое время назад МЭР обнародовало одни из целевых показателей: ожидаемый в 2020 году размер средней зарплаты — порядка 2700 долларов — и размер средней пенсии (треть от средней зарплаты, или около 20 000 рублей). Иными словами, правительство рассчитывает, что к 2020 году коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате) вырастет до 30% — с нынешних 26%. Однако расчеты экспертов и логика развития пенсионной системы говорят о том, что планам правительства по повышению ставки замещения не суждено сбыться, по крайней мере без существенных денежных вливаний.

Накопить не успеем

Начнем с истории. С 2002 года российская пенсионная система находится в стадии реформирования: в ней наряду с распределительным появился накопительный компонент. Предполагалось, что накопительная система, ставка в которой делается на индивидуальные пенсионные сбережения, постепенно будет замещать собой прежнюю, распределительную систему, в которой главное — достаточный объем взносов работающего населения, из которых выплачивается пенсия нынешним пенсионерам. Взносы в составе ЕСН, которые работодатели отчисляют за сотрудников 1967 рождения и моложе, идут на формирование базовой, страховой, а также накопительной частей трудовой пенсии. Соответственно, аккумулированные в рамках накопительной части взносы начнут выплачиваться в виде пенсий лишь в 2022 году — когда пенсионного возраста достигнут женщины 1967 года рождения (в принципе, представители некоторых профессий начнут получать накопительную пенсию до 2022 года, но это скорее исключения). Однако этим процесс перехода к накопительной системе еще не завершится. «Период сосуществования распределительной и накопительной систем закончится, когда на пенсию начнут выходить те лица, которые начали формировать свои пенсионные права с 2002 года, — говорит заместитель директора Независимого института социальной политики (НИСП) Оксана Синявская. — Все, у кого был опыт работы до 2002 года, тем или иным образом еще принадлежат к старой системе».

Но самым тяжелым для пенсионеров обещает быть как раз период с 2010-го по 2020 год. Пенсионные выплаты в эти годы будут складываться из базовой и страховой частей трудовой пенсии плюс добровольной пенсии. К сожалению, даже сложенные вместе, все эти фрагменты вряд ли смогут дать не то что треть, но хотя бы четверть от предполагаемой средней зарплаты.

Добровольными накоплениями вообще можно пренебречь: процент людей, у которых они будут иметься к 2020 году при сохранении нынешних темпов прироста пенсионных резервов НПФ и размеров пенсионных выплат, будет слишком мал. С программой государственного софинансирования добровольных пенсий («1000 на 1000») тоже все непросто. «Грубые оценки показывают, что к коэффициенту замещения система софинансирования прибавит не более одного процентного пункта, — отмечает Оксана Синявская. — У группы предпенсионного возраста шансы сформировать достаточные накопления в рамках этой системы будут лишь у обеспеченных слоев. Считать, что добровольная система “1000 на 1000” решит проблему повышения коэффициента, абсурдно».

Не лучше обстоит дело и с базовой частью трудовой пенсии. Согласно федеральному закону о трудовых пенсиях, «размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда». Аналогичным образом индексируется и страховая часть. При этом коэффициент индексации и ее периодичность определяются правительством РФ в зависимости от уровня инфляции, рассчитываемого Росстатом. Сегодня базовая пенсия составляет 1560 рублей, и в теории она должна постепенно дорасти до уровня прожиточного минимума. Однако в реальности размер базовой пенсии (как и страховой) будет зависеть в основном от наполняемости федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ (а последний, напомним, начиная с 2005 года не обходится без дефицита).

«Если попытаться подсчитать, из чего будет складываться пенсия 2020 года, то мы получим следующее, — предполагает руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН Евгений Гонтмахер. — Базовая пенсия — на уровне прожиточного минимума пенсионера — три тысячи нынешних рублей, добровольные накопления в рамках системы софинансирования могут дать немногим более тысячи рублей. А где же взять остальные почти 16 тысяч рублей? В 2020 году на пенсию будут выходить люди, которым сейчас 48 лет (мужчины) и 43 года (женщины). Нынешняя средняя зарплата по стране — 15 тысяч рублей. Если предположить, что именно эта (или близкая к ней) оплата труда характерна и для этой категории, то очевидно, что за оставшиеся 12 лет накопить за счет 14 процентов отчислений на 16-тысячную страховую часть будущей пенсии просто невозможно. Ведь известно, что у людей предпенсионного возраста зарплата не растет, а зачастую снижается из-за потери конкурентоспособности на рынке труда».

Проблема еще и в том, что к 2020 году выплачивать пенсии за счет взносов работающего населения будет все сложнее, поскольку число работоспособного населения будет сокращаться, а пенсионеров — расти (по расчетам Центра стратегического развития, к 2020 году соотношение пенсионеров и работающих увеличится с нынешних 0,43 до 0,55, а к 1015 году и до 0,6). «Как только затевается пенсионная реформа, связанная с введением накопительной части, неизбежно получается так, что часть денег не попадает на выплату нынешних пенсий, поскольку отвлекается на накопление. И в период сосуществования двух систем — старой и новой — текущие пенсионные выплаты необходимо каким-то образом дофинансировать», — делает вывод Оксана Синявская. Собственно, вопрос источников дофинансирования правительству, видимо, и придется решать, если задача поднять коэффициент до 30% будет поставлена официально. «Если к 2020 году мы хотим, чтобы коэффициент замещения у нас составлял 30 процентов (и средняя пенсия, соответственно, была порядка нынешних 20 тысяч рублей), то расходы на пенсионное обеспечение должны составлять 13 процентов ВВП, а не 5 процентов, как сейчас. Инерционно этого обеспечить невозможно, пенсионная система в ее нынешнем виде с такой нагрузкой просто не справится», — полагает Гонтмахер.

Впрочем, заняться вопросом поиска дополнительных средств для пенсионной системы, видимо, придется в любом случае: иначе ставка замещения к 2020 году может снизиться до угрожающих значений. «Все расчеты, которые мы делали относительно структуры пенсионной системы в 2020 году, исходят из двух условий, — рассказывает президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев. — Первое — что все “молчуны” смогут диверсифицировать свои портфели пенсионных накоплений и доходность последних будет значительно выше инфляции. Мы закладывали в свои расчеты доходность от инвестирования пенсионных накоплений в реальном выражении порядка 7–8 процентов, то есть сопоставимую с темпами роста заработной платы. В ином случае средний уровень пенсий к 2020 году неминуемо окажется существенно ниже необходимого.

Второе условие — постоянная индексация интервалов шкалы регрессии ЕСН. Так, сегодня для зарплат размером более 100 тысяч рублей в год ЕСН взимается по пониженной ставке, а для зарплат свыше 600 тысяч рублей в год ЕСН стремится к нулю. При этом номинальный рост заработных плат идет высокими темпами. В результате пенсионная система недополучает огромные деньги, и, если интервалы не индексировать, размер потерь будет увеличиваться. Если эти два условия не будут соблюдены, то коэффициент замещения к 2020 году может упасть до 16,5 процента — и это при условии дополнительных вливаний из федерального бюджета, чтобы индексировать пенсии темпом не ниже инфляции. Соблюдение же лишь этих двух условий при сохранении прочих параметров пенсионной системы даст к 2020 году коэффициент замещения на уровне 18 процентов».

Правда, как уже говорилось выше, накопительная часть именно в 2020 году еще не будет влиять на ставку замещения, но индексация шкалы регрессии ЕСН — это как раз один из примеров ответа на вопрос «где взять денег», который для пенсионной системы в ближайшие годы будет более чем актуален.

Если 80% сырьевой ренты направлять на софинансирование пенсий, то к 2050 году средняя пенсия составит 30% средней заработной платы

Кто будет платить больше?

Все возможные варианты наполнения деньгами пенсионной системы сводятся к двум источникам: либо это будут налоговые поступления, либо изыскиваемые государством «сторонние» средства. «Федеральный бюджет должен взять на себя выплаты пенсий и нынешним пенсионерам, и тем, кому до выхода на заслуженный отдых осталось не менее 10–15 лет, — предлагает Гонтмахер. — Источниками доходов для этих выплат должны стать обычные налоги: НДС, налог на прибыль, НДПИ. Что касается ЕСН, то его необходимо трансформировать обратно в страховые платежи — на страховую и накопительную части пенсий — и консолидировать в Пенсионном фонде, который должен превратиться в страховую организацию, управляемую на реальной трехсторонней основе: работодатели, представители застрахованных и государство».

У противников такого подхода два основных аргумента. Во-первых, считают они, это дает простое распределение уже имеющихся ресурсов, но никак не дополнительные средства, а во-вторых, повышение налогового бремени может ограничить экономический рост. Именно поэтому государству придется исхитриться и изыскать дополнительные средства. Первый их источник, в принципе, уже известен: это Фонд национального благосостояния. Сегодня предполагается, что за счет находящихся в нем средств будет финансироваться запускаемая с 2009 года система добровольного софинансирования «1000 на 1000». «По нашим расчетам, если максимально энергично использовать поступления в Фонд национального благосостояния от энергетической ренты и 80 процентов этих средств направлять на софинансирование пенсий, то к 2050 году средняя пенсия составит 30 процентов средней заработной платы», — говорит Дмитриев. Быстрее же довести коэффициент замещения до требуемых 30%, по словам президента ЦСР, можно только изыскав дополнительные средства в размере 38 трлн рублей в период с 2008-го по 2042 год. «Получить эти средства можно, использовав госимущество, — убежден Михаил Дмитриев. — Схема использования может быть такой: имущество вносится в отдельный фонд, где находится под управлением государственной управляющей компании или частных управляющих компаний, отобранных на конкурсе; при этом средства данного фонда распределяются по индивидуальным пенсионным счетам».

Однако самое неприятное заключается в том, что для достижения устойчивого роста коэффициента замещения, по всей видимости, придется совмещать разные источники средств наполнения пенсионной системы, включая и такие непопулярные, как повышение пенсионного возраста и введение обязательных отчислений в пенсионную систему с работников. «Если ставится задача повышения ставки замещения, то должен быть некий процент обязательных отчислений с доходов всех работающих, — считает Оксана Синявская. — У нас одна из самых низких ставок отчисления в пенсионную систему, причем платит только работодатель. Этого нет практически ни в одной стране. В Европе паритетная пенсионная система, и это правильно».

Кроме того, придется подумать и о повышении пенсионного возраста. По приблизительным оценкам НИСПа, повышение пенсионного возраста у женщин до 60 лет даст сокращение числа пенсионеров почти на 5 млн человек. ЦСР предлагает более мягкий вариант: стимулирование добровольного более позднего выхода на пенсию путем введения рекомендательного (индикативного) пенсионного возраста. При расчетах специалисты ЦСР предположили, что государство будет гарантировать ставку замещения в размере 40% тем, кто выйдет на пенсию в рекомендованном возрасте (который будет повышен к 2030 году до 65 лет для мужчин и женщин). На пенсию можно будет выйти и раньше, но в этом случае коэффициент замещения будет на общем уровне. «Мы исходили из того, что 70 процентов застрахованных будут выходить на пенсию в рекомендованном возрасте, — говорится в публикации ЦСР. — Применение этого механизма позволяет повысить коэффициент замещения на 10–17 процентных пунктов в период после 2030 года».

Устоять перед соблазном

Вы наверняка обратили внимание, что самую большую роль в росте размера пенсионных выплат до 2022 года (до начала выплат по накопительной части) будут играть выплаты по страховой части. В связи с этим чиновники, которые за закрытыми дверями сейчас совещаются о дальнейшем векторе развития пенсионной системы, стоят перед нешуточным соблазном: пустить те платежи, которые идут на накопительную часть, на финансирование части страховой. В этом случае, напомним, поступающие суммы записываются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц как «пенсионные права», а сами живые деньги попадают в ПФР, откуда выплачиваются в виде пенсий сегодняшним пенсионерам. Известно, что в правительстве есть как сторонники, так и противники накопительной части, и вполне вероятно, что последние вновь попытаются развернуть пенсионную систему от накопления к чистому страхованию (напомним, с такой инициативой Минздравсоцразвития выступило в феврале 2007 года).

Кроме аргумента в виде дополнительных денег сторонники страховой части отмечают, что накопления — вещь рискованная: финансовые рынки, как известно, могут как расти, так и падать, и во что превратятся пенсионные накопления через, скажем, 30 лет, предсказать сложно. Тогда как выплаты по страховой части зависят от поступлений в пенсионную систему, а первые и вторые вполне можно сбалансировать.

Но очевидно, что и накопительная, и страховая части в конечном счете все равно зависят от состояния экономики, зато накопительная система имеет неоспоримый плюс: наличие тех самых длинных денег, которые так требуются для масштабных инвестиций. Кроме того, пенсионная система, меняющая каждые несколько лет, словно оборотень, свою суть, вряд ли может стабильно развиваться.