Национальный план противодействия коррупции составлен так, чтобы никто не ушел обиженным. Похоже, в нем оказались упомянуты предложения едва ли не всех членов соответствующего совета при президенте. Авторы скромного по объему документа нашли в нем место для упоминания проекта юридического телеканала «Закон-ТВ», полузабытой идеи закона о лоббизме и тому подобных явно второстепенных вещей. Много слов в нем сказано о привлечении к борьбе с коррупцией общества, и тут же занимательный пункт о «выработке оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих», — заметен уважительный кивок в адрес силовых ведомств, которые чуют оранжевую революцию в любом коллективном письме обывателей чиновникам и любят рассуждать о том, как бизнес и граждане коррумпируют честных госслужащих.
При таком подходе впору удивляться, что документ оказался более или менее цельным, причем его стилистика укладывается в то русло, которое новый президент обозначил во время своей предвыборной кампании. Текст плана открывается трактовкой коррупции как «неизбежного следствия избыточного администрирования со стороны государства», мешающего эффективным реформам и развитию экономики. Трактовка вполне либеральная. Правда, либерализм здесь ограничивается экономической сферой и имеет несколько вульгарно-рыночный оттенок (все беды оттого, что слишком много государства).
Из Национального плана также следует, что борьбу с коррупцией решили не отдавать в руки силовых ведомств. Они — кроме прокуратуры, которую, впрочем, теперь едва ли можно считать силовым ведомством, — в тексте упоминаются по большей части в страдательном залоге. Например, МВД и Следственному комитету при прокуратуре предписано усилить контроль за законностью процессуальных решений «по уголовным делам, касающимся захвата имущества, имущественных и неимущественных прав, денежных средств предприятий, так называемого рейдерства».
Похоже, эта позиция принципиальна для Дмитрия Медведева. И подкрепляется она опытом последних лет, когда конфликты среди силовиков едва не перерастали во внутриполитические кризисы. Можно вспомнить отставку генпрокурора Владимира Устинова, сопровождавшуюся кадровыми перестановками в руководстве таможни, аресты замглавы Госнаркоконтроля Александра Бульбова, замминистра финансов Сергея Сторчака, наконец, нынешнюю холодную войну между Генпрокуратурой и Следственным комитетом при прокуратуре. Внутри силового блока только-только устанавливается хрупкий баланс сил, и поручать какому-либо из ведомств борьбу с коррупцией — значит этот баланс взрывать.
Правда, довольно солидная роль отведена прокуратуре. Совместно с Минюстом она должна организовать антикоррупционную экспертизу законодательства, усилить контроль над законностью оперативно-разыскной деятельности, следствия и дознания, организовать проверки законности использования госимущества. Однако, как отмечает генеральный директор Transparency International Russia Елена Панфилова, все перечисленное, за исключением экспертизы законодательства, прокуратура и так должна делать. В сущности, генпрокурору Юрию Чайке и его подчиненным просто напоминают об их обязанностях.
Главный упор в Национальном плане сделан на правовые и политические средства борьбы с коррупцией. Спектр средств весьма широк — начиная с контроля над доходами и имуществом чиновников и судей и заканчивая повышением независимости СМИ. В этом наборе чувствуется сильное влияние Министерства экономического развития. Например, в нем немало пунктов, раньше проходивших по части административной реформы: подготовка административных регламентов, передача части государственных функций в негосударственный сектор.
Вероятно, МЭР с Минюстом и станут главными проводниками антикоррупционной политики. В этом также прозрачно виден «медведевский стиль»: министр экономического развития Эльвира Набиуллина и министр юстиции Александр Коновалов считаются одними из самых близких к новому президенту членов кабинета.
Антикоррупционные умолчания
Проблема «Национального плана» в том, что политической воли пока хватило только на концепцию и стилистику. Некоторая конкретика имеется только там, где в документ включены элементы уже проводимой политики, вроде тех же административных регламентов или передачи государственных функций от федеральной власти на региональный уровень. Прочее остается на уровне декларации о намерениях, которая может трактоваться весьма широко.
Например, объект антикоррупционной политики. Национальный план — и это, кстати, его сильная сторона — судит о коррупции в комплексе, говоря не только о банальных взятках и казнокрадстве, но и о рейдерстве, невысоком качестве судебной системы, диктате естественных монополий и прочем. Но тут неизбежен вопрос: с чего начать? «Бороться с коррумпированными врачами и учителями выйдет себе дороже, — говорит заместитель гендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин, — общество такую коррупцию оправдывает. Борьбу с коррупцией среди высших чиновников общество встретило бы на ура, но здесь возникают аппаратные и клановые факторы».
Некоторые пункты плана указывают на то, что объектом борьбы с коррупцией может стать и бизнес. Об этом говорит, к примеру, довольно смутный пункт об «установлении административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям». Другой сигнал из этого ряда: Национальный план предусматривает «приведение санкций за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 23 Уголовного кодекса Российской Федерации, в соответствие с санкциями за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации». Глава 23 УК называется «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», глава 30 — «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления«. Иными словами, берущий «откаты» менеджер будет наказан столь же строго, что и взяточник-чиновник. Это имеет далекое отношение к борьбе с коррупцией, зато позволяет при случае показать пальцем на предпринимательское сообщество как на главное гнездо коррупционеров.
Туман не рассеивается и в том случае, если не учитывать возможность превращения врачей и бизнесменов в главный объект антикоррупционной политики. В Национальном плане есть пункты, предусматривающие расширение списка чиновников, которые должны будут декларировать свои доходы и имущество, — пока это делают только кандидаты в депутаты парламентов всех уровней (перед выборами) и министры. Впервые в документе такого рода ставится вопрос о том, что неплохо было бы создать механизм проверки истинности таких деклараций. Идея эта крайне непопулярна в среде чиновников, так что стоит отметить решительность авторов плана. Но из дальнейшего изложения становится понятно, где эта решительность заканчивается.
Ясно одно: единого органа, который проверял бы декларации, создано не будет. Зато описываются некие подразделения в составе кадровых служб ведомств, чьей задачей станет профилактика коррупции. Прямо в Национальном плане это не сказано, но из рассыпанных по его тексту намеков можно предположить, что именно эти подразделения будут уполномочены проверять декларации, причем получат право обращаться за помощью к правоохранителям. «Хватит ли внутриведомственным подразделениям политической воли, чтобы проверить начальников ведомств?» — Елена Панфилова задает вопрос, как нам кажется, риторический. Похоже, есть два варианта. Либо — в лучшем случае — для средних и низших чиновников будет одна борьба с коррупцией, а для высших — другая. Либо — в худшем — высшее чиновничество останется неприкасаемым для антикоррупционной политики.
Политически это понятно. Во-первых, единый орган антикоррупционной политики — это ферзь в высших аппаратных (читай: внутриполитических) схватках. Причем вне зависимости от воли его создателей. «Такой орган можно было бы создать, если бы в России имелась так называемая универсальная бюрократия — профессиональная, аполитичная, обладающая определенной этикой и не поделенная на кланы. Российская бюрократия такими свойствами не обладает», — говорит Алексей Макаркин. Между тем курс верховной власти в последние год-два был направлен на то, чтобы убрать всех ферзей с доски. Во-вторых, коррупция не только проблема страны, но и образ жизни политического класса. И этот класс хочет гарантий: лично тебя борьба с коррупцией не коснется.
Наблюдатели слушают антикоррупционные речи Дмитрия Медведева без особого любопытства. И они правы: сенсаций пока не случается. Но на самом деле президент затронул самую болезненную точку политической жизни нынешней России, и ограничиться простыми «месячниками борьбы» он не может — «ударная» для него тема плюс старт в новой должности. Судя по тому, какая секретность окружает разработку антикоррупционных мер, даже вполне декларативный Национальный план опубликовали не сразу после подписания, ведь там затронуто много интересов и сплелось много интриг. Итог мы узнаем осенью: если верить плану, несколько ключевых законопроектов должно быть представлено президенту 15 сентября.
