Поводом для очередного конфликта между Генпрокуратурой и Следственным комитетом стал законопроект «О полномочиях руководителей следственных органов», который Госдума будет рассматривать во втором чтении. Законопроект носит технический характер, детализирующий права начальников следственных отделов. В частности, он дает руководителю следственного подразделения право расследовать уголовные дела, рассматривать заявления граждан и принимать по ним решения. То есть закрепляет за начальником те полномочия, которые уже сейчас имеют его подчиненные. Однако Генпрокуратура предлагает к этому законопроекту поправки отнюдь не технические, а именно: дать прокурору полномочия отменять незаконные (а это может означать любые. — «Эксперт») решения органов предварительного следствия, наделить прокуроров правом возбуждать уголовные дела в отношении следователей, судей, адвокатов и проводить по ним расследования. Примечательно, что на заседании думского комитета по конституционному законодательству и госстроительству 2 октября, где обсуждались поправки, прокуратуру представлял заместитель генпрокурора Сабир Кехлеров.
В сущности это предполагает пересмотр того баланса сдержек и противовесов, который возник в российской правоохранительной системе после создания в августе 2007 года Следственного комитета при прокуратуре. Если поправки будут приняты, Генпрокуратура может стать столь же всесильной, как при Владимире Устинове.
Зам сильнее шефа
До создания Следственного комитета при прокуратуре (СКП) следователь был полностью зависим от прокурора. Прокурор санкционировал арест и прекращение уголовного дела, его указания были обязательны для исполнения, кроме того, он возбуждал уголовные дела в отношении всех силовиков, в том числе и самих следователей. Это делало прокуратуру мощным и универсальным инструментом неформального решения самых разнообразных политических и экономических задач.
К примеру, нередким было возбуждение прокуратурой уголовного дела в отношении руководства неугодной фирмы. Если фирма шла на требуемые от нее уступки, объявлялось, что лица, совершившие уголовное дело, «не установлены», дело превращали в «висяк» и хоронили в милицейском архиве. У милицейских следователей не было полномочий такое дело закрыть, невозможно было его и расследовать — как правило, из таких уголовных дел предварительно изымалась доказательная база. А прокуратура в любой момент могла обнаружить «неустановленных лиц», вернуть дело к себе и арестовать строптивого фигуранта. «Уголовные дела экономического характера, возбужденные московской прокуратурой и Генпрокуратурой, нам присылали регулярно, — рассказывает один из московских следователей, ныне занимающий должность начальника следственного отдела. — Причем из материалов было видно, что стороны пришли к консенсусу и никакого расследования там не нужно вовсе. Однако прекратить такое дело может только вышестоящий прокурор, если он его не прекратил, мне с ним спорить бесполезно».
Изменения произошли во второй половине 2007 года, то есть под уход одного президента и приход другого. Вероятно, сама мощь прокуратуры была сочтена дестабилизирующим фактором. Из ее состава был выделен Следственный комитет, причем почти все рычаги контроля над следствием со стороны прокуратуры были устранены. СКП стал регулятором правоохранительной деятельности в отношении чиновников — баланс полномочий в правоохранительной системе выстроен так, что милиция и ФСБ могут собрать компромат, но решать, реализовать ли его в виде уголовного дела или нет, будет руководитель СКП. По сути он лично становится гарантом отсутствия силового давления на лояльных чиновников. Хотя формально глава СКП Александр Бастрыкин — первый заместитель генпрокурора, его аппаратный вес несопоставимо выше.
Генпрокуратура стала бороться за возвращение себе части прежних полномочий уже через несколько месяцев после реформы. В январе генпрокурор Юрий Чайка, встречаясь с президентом Владимиром Путиным, предложил отдать прокуратуре контроль над расследованием преступлений небольшой и средней тяжести.
Затем борьба перешла в публичную сферу: в газетах стал появляться компромат на руководителя СКП Бастрыкина. Особенно отличился «Московский комсомолец» и его постоянный автор депутат Госдумы Александр Хинштейн — сейчас он поддерживает позицию прокуратуры по поправкам в законопроект «О полномочиях руководителей следственных органов». Именно в интервью Хинштейну бывший начальник Главного следственного управления СКП Дмитрий Довгий обвинил Бастрыкина в возбуждении заказных уголовных дел. «МК» также опубликовал материал о бизнесе, которым глава СКП якобы владеет в Словакии, причем упоминался номер служебного загранпаспорта и визы Бастрыкина и прочие подробности, доступные только силовикам, а точнее, ФСБ. «Сливы» прекратились только после того, как 21 августа Дмитрий Довгий был арестован по обвинению в покушении на взятку — Александр Бастрыкин показал, что с ним шутки плохи.
Столь громкий конфликт продемонстрировал, что дело не только в бюрократической ревности генпрокурора, у которого забрали часть полномочий. А участие в деле Хинштейна, который вряд ли стал бы ввязываться в такую игру без мощного административного прикрытия, заставляло думать, что у Бастрыкина есть и более сильные враги, чем Юрий Чайка. Поводов нажить врагов было немало — именно СКП занимается раскруткой уголовных дел начальника департамента оперативного обеспечения Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Александра Бульбова (правая рука бывшего главы ФСКН Виктора Черкесова) и замминистра финансов Сергея Сторчака. Эти дела показали, сколь сильной фигурой является Бастрыкин. Судя по тому, как развиваются события, в его ослаблении помимо Генпрокуратуры заинтересована по крайней мере часть руководства ФСБ и кто-то из окружения президента Дмитрия Медведева.
Неиспользованные возможности
На самом деле у прокуратуры и сейчас немало полномочий, в том числе и по контролю за следствием, однако она ими не пользуется. Так, прокурор имеет право обратиться в суд и обжаловать решение следователя, которое он считает незаконным. В январе этого года на встрече с Владимиром Путиным генпрокурор Юрий Чайка пожаловался, что с сентября 2007 года по январь 2008-го прокуроры потребовали отменить почти 23 тыс. постановлений следственных органов об отказе в возбуждении уголовных дел, но следователи эти требования не исполняют. Почему-то жаловаться президенту можно, а обжаловать постановления в суде нельзя. Кроме того, ничто не мешает прокуратуре не поддерживать в суде обвинения, предъявленные с нарушением закона, так же как ничто не мешает прокурорскому работнику не подписывать обвинительное заключение, если дело, по его мнению, «сшито». Правда, для этого необходимо грамотно отстаивать свою позицию перед судом.
Вообще уместно предположить, что прокуратура только начала поиск смысла своего существования в новом качестве и, соответственно, только осваивает свои изменившиеся полномочия. Результаты поиска пока невелики, но они обнадеживают. В конце июня этого года управление прокуратуры Северо-Западного федерального округа отчиталось о проверке милицейских благотворительных фондов, через которые очень часто проходят «левые» доходы милицейского начальства. В результате были «выявлены многочисленные нарушения в работе общественных фондов, коммерческих организаций и физических лиц, оказывавших безвозмездную материальную помощь правоохранительным и контролирующим органам». Нарушения тянули на 11 млн рублей — это оплаченные коммерсантами милицейские счета и несколько подаренных машин, включая Toyota Land Cruiser. По итогам проверки прокуратура направила в суд два иска о ликвидации «благотворительных» организаций. Было также возбуждено уголовное дело по статье 289 УК (незаконное участие в предпринимательской деятельности). Эта история показала, что полномочий прокуратуре хватает. К тому же перераспределение полномочий, при котором прокуратура перестала быть всесильной, несколько расшатало привычную для правоохранителей круговую поруку, когда рука руку моет.
Прокуроры стали выступать в СМИ с просьбой сообщать им о фактах нарушения законов. Припомнить столь широкомасштабную и дружественную к гражданам кампанию со стороны прокуратуры не смогли не только опрошенные силовики, но и журналисты, отслеживающие эту тематику. К этому стоит добавить публичный протест прокуратуры на арест генерала Бульбова, который, по мнению адвокатского сообщества, не имеет прецедентов в новейшей истории российского правосудия.
Теперь очередь следствия
Другое дело, что ведомство Юрия Чайки предпочло бы всему этому простое возвращение старых полномочий. Возможно, не в полном объеме: на упоминавшемся заседании комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству замгенпрокурора Сабир Кехлеров выражал готовность «смягчить свои требования». Причем добивается своих целей прокуратура в привычной для российских правоохранителей манере — неафишируемые поправки в технический законопроект продавливаются путем теневого торга.
За этим теряется действительно важная проблема — чрезмерное влияние Следственного комитета. Потенциально довольно опасна ситуация, когда по особо тяжким преступлениям и по всем преступлениям госслужащих уголовное дело может возбудить только СКП. Ему действительно нужно создать противовес, иначе у высших чиновников всегда будет соблазн использовать эту структуру для сведения политических счетов и дела Бульбова и Сторчака будут повторяться. В рамках той логики, которой придерживается Генпрокуратура, такой противовес не создашь. Поскольку требуется не передел полномочий среди правоохранителей, а повышение роли суда.
Можно было бы, например, наделить суд правом возбуждать уголовные дела по материалам, представленным прокуратурой, — но таких поправок в законодательство пока никто не предлагает.
Или другая проблема российской правоохранительной системы — массовое применение ареста в качестве меры пресечения. По сложившейся практике те, кого арестовали на время предварительного следствия, получают затем реальные тюремные сроки вне зависимости от тяжести преступления, а находящиеся под подпиской о невыезде отделываются условным наказанием. Это, разумеется, проблема в первую очередь суда. Но и следствие, которое требует ареста по любому поводу, несет часть ответственности. Между тем число заключенных в стране растет быстрыми темпами: только в первом полугодии 2008 года в тюрьмах и СИЗО находилось почти 900 тыс. человек (для сравнения: за весь 2004 год в заключении находилось 763 тыс. человек). Это, заметим, в основном трудоспособные люди, которые за решеткой превращаются в профессиональных преступников.
Сейчас вопрос об аресте следователь самостоятельно решает в суде. «Как правило, у судьи нет времени разбираться, насколько адекватна выбранная мера пресечения. Кроме того, судьи находятся под сильным административным давлением, боясь быть обвиненными в коррупции, поэтому, принимая решение об аресте, они руководствуются не внутренним убеждением, а “корпоративным духом”. Санкции на арест визируются почти в автоматическом режиме, напоминая не столько работу судьи, сколько труд нотариуса», — говорит адвокат коллегии «Барщевский и партнеры» Константин Рыбалов. В исправлении этой ситуации роль прокуратуры может оказаться ключевой. Законодателям достаточно слегка изменить процедуру ареста, добавив туда необходимость согласования этой меры с прокуратурой. Изменения минимальны — следователь в любом случае идет в суд. Однако перед этим дело проверяет прокурор. Если прокурор согласен, процедура остается неизменной. В случае несогласия с заключением под стражу прокурор аргументированно старается доказать свое мнение судье, а тот, в свою очередь, будет решать, кто прав. Эта мера, с одной стороны, освободит судью от необходимости самому проверять материалы уголовного дела — этим займутся прокуроры, штат которых больше, чем штат судейских. С другой стороны, если прокурор даст отрицательное заключение на ходатайство об аресте, судья будет в меньшей степени опасаться быть обвиненным в коррупции или потворстве преступности — он может сослаться на аргументы прокуратуры.
Принято считать, что «депутаты проголосуют, как им скажут». Но в случае с предложенными Генпрокуратурой поправками все может быть несколько сложнее. Очевидно, что по вопросу об ограничении полномочий Следственного комитета единства в российском руководстве нет. И многое зависит от эффективности лоббистов. По данным «Эксперта», сторонники Александра Бастрыкина в Думе работают не слишком активно. Вероятно, они рассчитывают на договоренности с партнерами другого ранга. Возможно, зря, поскольку в Кремле определенной позиции нет, а накат со стороны лоббистов Генпрокуратуры весьма силен.
