Пора совещаться

Иван Рубанов
8 декабря 2008, 00:00

Москва и Подмосковье нуждаются в тесном взаимодействии, которое следует организовывать путем создания общих для агломерации координирующих структур. Объединение двух субъектов лишь снизит их управляемость

С экономической, социальной, культурной точек зрения Московская область образует с соседней Москвой единое целое. Говоря по-научному — агломерацию. Подобные агломерации, группы компактно расположенных и взаимосвязанных между собой городских и сельских поселений, уже давно стали основной формой расселения в развитых странах. Там их тоже режут на куски административные границы, однако ни бизнес, ни население, кажется, этого совершенно не замечает — столь успешно взаимодействуют их части. Об опыте функционирования агломераций развитых стран и о том, как на их фоне выглядят успехи столичного мегаполиса, «Эксперт» беседует с доктором географических наук, профессором географического факультета МГУ и научным консультантом Института экономики города Леонидом Смирнягиным.

 

— В развитых странах жители крупных городов последние десятилетия активно выезжали в пригороды. Стоит ли ожидать подобного перетока в Подмосковье?

— Москвичи уже имеют огромное количество недвижимости в области. Например, в Истринском районе число гостей из столицы до трехсот тысяч доходит! Но из столицы выезжают в пригороды не навсегда, а только на лето. И не потому, что в это время года тепло, а потому, что не надо учиться. Считается, что за пределами столицы уровень образования сильно понижается. Чтобы вы с семьей захотели переехать в пригород, там должны быть и отличные школы, и не менее классные больницы, и возможность быстро доехать до работы. То есть требуется хорошая социальная инфраструктура.

— Некоторые ваши коллеги-ученые полагают, что в суровом российском климате загородное жилье должно быть именно летним, хотя собственный опыт мне говорит, что зима для жизни вне большого города не проблема…

— Конечно! Это просто советский подход — рассматривать субурбанизацию как форму отдыха. Сегодня мы за город уезжаем не огород копать, а жить. А жизнь там должна давать много плюсов: природа, свобода, меньше криминала, все дешевле, отсутствие пробок, — для семьи с детьми это очень значимо и у нас.

— Можно ли говорить, что местные власти стимулируют развитие экономики, а не качественную среду обитания? Ведь в нынешней налоговой системе региональные и местные бюджеты сильно зависят от налогов, связанных с экономической деятельностью в данном месте.

— В развитых странах один из ключевых источников дохода муниципалитета — налог с имущества граждан и организаций. Естественно, власти очень стараются, чтобы оно на рынке как можно дороже стоило. Это старание самым благоприятным образом сказывается на качестве среды. У нас же главный источник наполнения бюджета — подоходный налог. Однако выплачивается он, в отличие от большинства развитых стран мира, по месту работы, а не по месту жительства. А это приводит к неприятным казусам.

Был я в расположенном на Волге Калязине, что в Тверской области. Там примерно 18 тысяч занятых, из которых 12 тысяч уезжают на заработки в Москву. Налоги они, естественно, оставляют в столице, а не в Калязине, хотя как жители регулярно пользуются его инфраструктурой, которую содержит городской бюджет. Естественно, вид у города, мягко говоря, неказистый. Проехали немного дальше, километров тридцать, — город Кашин, от Москвы еще более удаленный. В столицу никто уже не едет, может, и заработки здесь меньше, но подоходный налог остается в местном бюджете — и облик у города не в пример лучше.

В общем, проблема оттока работников и налогов для всех подмосковных городов большая головная боль. Поэтому-то они и заинтересованы в развитии собственной промышленности, чтоб и товар местный покупали, и работали дома.

— Почему тогда у нас не адаптируют западные стандарты?

— Организовать сбор налогов по месту жительства крайне непросто. Знакомый чиновник из Минфина сказал, что десятки тысяч дополнительных госслужащих нужны, чтобы таким образом учет вести, чтобы где-то вне города полученный твой доход засечь здесь, в месте проживания, и заставить тебя заполнить декларацию о доходах. Для американца стоимость его дома — это главная составляющая кредитоспособности, а у нас она вообще определяется по критериям БТИ, по-моему, довоенного образца, развитого рынка оценки у нас нет.

— В Подмосковье за последнее время привлечено много новых предприятий, но продукцию они производят простую…

— Будет космический завод или пищевая фабрика — это не забота местных властей. В норме у них, как на Западе, должно быть три сферы ответственности: 1) увеличивать число рабочих мест, 2) привлекать работодателей, обеспечивающих высокую оплату труда, 3) обеспечивать широкий спектр социальных ролей. Как ни странно, в норме надо и предложение примитивной работы стараться обеспечить — чтобы свести безработицу к минимуму.

— Любопытно. Нам в областной администрации рассказывали, как отбраковали проект «Тойоты», суливший малые масштабы и большие льготы.

— Вообще-то инвесторы должны договариваться с частными владельцами промпарков, а не с областной администрацией. Кстати, я ездил к представителям «Тойоты» в Японию. По поводу организации автосборочного завода в России, который планировалось было раскочегарить до сборки 200 тысяч машин в год. Я им советовал не связываться с Московской областью и рекомендовал выйти за ее границы — под Тверь, в Калугу. Они тогда не послушались, но в итоге им таки пришлось проект под Питер перенести.

— Как на фоне развитых стран выглядит транспортная система Московского региона?

— Ужасно. Я за свои семь десятков лет по миру немало покатался, но такой неразберихи, как у нас, нет нигде.

В американском Далласе я поразился тому, что билет на автобус и трамвай на весь день стоит два доллара, для американца это ничтожная сумма. Сборы билетов покрывают там лишь 20 процентов транспортных издержек - муниципалитет транспортные расходы финансирует, чтобы выиграть в других сферах. Лишь бы ты не садился на автомобиль, не тратил время в пробках, не загрязнял среду, не требовал для своей машины больше места. В прошлом году ездили в Париж: метро дешевое, и, представьте себе, иной раз с одной станции другую видно — настолько их сеть плотная. Благодаря этому в центре Парижа не найти места, где до подземки больше пяти минут идти надо, автобусами мы вообще не пользовались. У нас же станции жутко редкие, битком забитые. К тому же в область из метро попасть невозможно. В Вашингтоне, скажем, вы из метро можете доехать до самых отдаленных окраин агломерации. Или вот в Сан-Франциско действует система скоростного рельсового транспорта БАРТ. Она проходит через весь город под землей, а потом выходит далеко в пригороды и до самого аэропорта. Похожей системой я пользовался этим летом в Чикаго.

Швейцария городов

— Насколько тема совместного развития агломераций актуальна за рубежом?

— Сами агломерации американцы начали выделять еще с пятидесятых годов. Там были разработаны совершенно четкие критерии: если более 25 процентов трудящихся графства (аналог нашего административного района) едут работать в соседний город или графство либо не меньше 25 процентов рабочих мест занято приезжими из соседних графств, то это графство вместе со своими соседями может быть выделено как агломерация. Выделение долго делалось лишь в статистических целях, но лет пятнадцать назад тема управления агломерациями стала экономически актуальной. Выяснилось, что агломерации стали доминирующей формой расселения. В США в них теперь проживает 90 процентов населения.

Агломерации обычно сформированы десятками городов, каждый из которых изначально обладал полной автономией. На Западе решили, что нужно скрепить эти автономии какими-то надстроечными формами управления, не ликвидируя сами муниципалитеты. Такие надстроечные структуры в последнее время активно создавались и развивались. У нас чиновники тоже заинтересовались темой объединений и агломераций, но мысли их, к сожалению, двинулись в другом направлении: как бы слить отдельные поселения в единый организм. Например, было решено сделать единый «большой Иркутск» с населением под миллион, присоединив к нему соседние населенные пункты. Москва у нас единое гигантское муниципальное образование, а к ней еще и область хотят добавить. В одном субъекте будет 12 процентов населения страны — это уже перебор.

— Чем же так плохо объединение, если части целого тесно связаны и имеют кучу общих проблем?

— Начну издалека. Сначала вспомним логику Монтескье и Локка, обосновывавших федеративное устройство как наиболее удачную форму государственной жизни.

Настоящая демократия, рассуждали они, может жить только в мелких государствах, где люди друг друга знают, где все могут собраться и, дискутируя друг с другом, решать общие задачи. Однако такие мелкие государства бессильны перед крупным агрессором. Их легко уничтожить и захватить, так как у них мало сил, мало влияния и прочее. Но и крупные государства имеют принципиальный изъян. Они не могут быть демократиями, так как люди уже не могут напрямую участвовать в выборах, а сами государства обязательно пекутся о том, как будут держать в повиновении свои окраины. Как ответная реакция там вызревает мощная централизованная и деспотическая власть. Так давайте объединим плюсы и уберем недостатки, предложили два мыслителя. Сделаем большое государство в виде союза мелких государств, которые сохранят свою демократию и права, но кое-какие прерогативы отдадут в центр. То есть будут иметь общую армию, вести общие внешнюю политику и чеканить одну монету.

С городами расклад очень похожий.

С одной стороны, на Западе есть такое распространенное понятие, как оптимальный город. Для удобства жизни, управления коммунальным хозяйством, включая водоснабжение, тепло и канализацию, для управления пожарной охраной и даже транспортом город не должен превышать определенного размера. Это приблизительно триста тысяч жителей. В городе с таким числом жителей уже могут появиться те структуры и услуги, которые ассоциируются с комфортом и притягивают людей. Несколько театров и музеев, нескольких крупных вузов, крупные торговые центры, аэропорт и железнодорожная станция, связывающая вас с большей частью страны. Немного больше город — структура становится слишком сложной, теряет управляемость, едущие в разные концы граждане создают пробки.

С другой стороны, идея оптимального города для географов и урбанистов смешна и нереалистична. Нельзя представить страну, сплошь состоящую из двухсот-трехсоттысячников. Известно, что система расселения обязана быть иерархичной. Есть закон Ципфа, который гласит, что население n-го по размеру населенного пункта страны составляет 1/n от числа жителей крупнейшего города. Реальность с ним хорошо согласуется. Все дело в том, что населенные пункты выполняют разные функции: от хуторов, привязанных к сельскохозяйственным полям, до финансовых центров мирового значения. Соответственно, меняется и их размер. Кроме того, трехсоттысячный город некоторые урбанистические функции потянуть не может. Ну вот, например, оперный театр в нем не построишь, известно, что такой окупается только при наличии миллиона горожан по соседству.

И эту дилемму на Западе решили с помощью той же федеративной логики. Там решили создать эдакую федерацию городов, каждый из которых обладает самостоятельностью в своих делах и какой-то небольшой кусочек суверенитета делегирует на верхний уровень. Об объединении нескольких городов в один там речи не идет, хотя есть примеры вроде большого Лондона, но они редки и порождены исторической спецификой. Давайте оставим попытки увеличить число административных городов-миллионников. Пусть у нас будет много меньших по размеру (естественно, автономных) городов и селений, если нужно — близко друг к другу расположенных, тесно связанных между собой транспортом, в сумме там может жить и несколько миллионов. Мелкие проблемы эти города будут решать самостоятельно, более ответственно и эффективно, вместе с тем у них появятся новые функции и возможности.

Агломерация может быть и моноцентричной, как наша московская или нью-йоркская, когда эти функции сосредоточены в центральном городе-ядре. А может быть полицентричной, такую называют конурбацией. Золотой пример подобного рода — Сан-Франциско. В крошечных административных границах он насчитывает только 500 тысяч жителей. Но несмотря на скромные размеры, в Сан-Франциско есть и величественные небоскребы, и шикарные картинные галереи, филармония. Это один из крупнейших культурных центров США, номер три или четыре в общем списке. Он попросту является ядром куда более населенной территории, которую и обслуживает; в одноименной агломерации живут около пяти миллионов человек, причем в нее входят еще крупные города Окленд и Сан-Хосе, столица знаменитой Силиконовой долины, значительно превосходящая Сан-Франциско по размеру. Надо понимать, что создание гигантских муниципий, подобных нашей Москве, резко удаляет тех, кто принимает решения, от граждан. Разрыв получается просто фатальный, высокий уровень принятия решений начинает жить своей жизнью, обслуживать самого себя, свою новую выборность, свои зарплаты и так далее. Важно соблюдать принцип субсидиарности: решать проблемы как можно более низко, только если это не получается — передавать на следующий уровень. Это золотое правило, особенно в Англии и США.

Оцените, насколько «федерации городов» популярны в Штатах. Там официально меньше десятка городов-миллионников (у нас при вдвое меньшем населении их больше десятка). А вот агломераций-миллионеров там аж пятьдесят штук!

— Хотелось бы побольше узнать об описанных вами надстроечных структурах. Какие конкретно функции им делегируются?

— Я знаком с опытом Парижа, Лондона, американских городов. Надстроечные структуры, разнообразные советы занимаются стратегией развития агломерации, а также темами, с которыми муниципии по отдельности справиться не могут. Главное направление их работы, безусловно, транспорт. Второе направление сотрудничества — охрана правопорядка. Третье — охрана окружающей среды, состояние воды и атмосферы. Могут присутствовать и какие-то другие вопросы, иногда и коммунальные темы вроде использования артезианских вод — опять же экология. Водоносный слой легко загубить, если все будут безудержно его качать, поэтому надо договариваться.

Приведу пример Чикаго. В самом городе проживает чуть более миллиона человек, а в агломерации уже восемь миллионов, в последние время объединяться им, что называется, приспичило, слишком много накопилось проблем, требующих совместного решения. Тем более что в Штатах разные ведомства, например министерство жилищного строительства, раздают регионам и муниципиям огромные деньги, увязывая трансферты с наличием общих стратегий развития и структур управления, а также с эффективностью работы последних. Так вот, по инициативе муниципалитетов был создан Совет Большого Чикаго. Всего в нем порядка 30 членов, из которых только 7–8 представляют интерес центрального города. Одним из основных продуктов этой структуры стала стратегия развития агломерации аж до 2040 года.

— Как формируется состав советов? Какими полномочиями они обладают?

— Совет Большого Лондона выбирают, в Америке в советы представителей назначают муниципии. Перед членами совета отвечают нанятые работники этой надстроечной структуры — ученые, скажем, координаторы и так далее, то есть аппарат, который занимается непосредственно работой. Советы никакие проекты не осуществляют, тем более не занимаются их финансированием. Главное для них — координировать работу участников и вести исследования: увидеть, какие есть общие проблемы, как конкретно их надо решать, понять, что нужно живущим в агломерации гражданам и в каком направлении ее развивать. Решение участники агломераций принимают по принципу польского сейма, то есть единогласно. Такой расклад, когда 51 процент жителей выиграл, а 49 процентов проиграло, это, могу вас заверить, не развитие, а ерунда.

К нашим баранам

— Московская и областная администрации вроде уже имеют совместный совещательный орган.

— Мне кажется, он существует только для того, чтобы оправдаться перед федерацией. Никакой серьезной роли, значимых решений не принимает. Правда, одно подобие надстроечной структуры у нас есть в другом месте. Это администрация района Кавминвод, включая рядом расположенные Пятигорск, Железноводск, Кисловодск, Ессентуки и более мелкие населенные пункты на юге Ставропольского края. В основном она отвечает за курортную деятельность, но, когда нужно, и за другие интересные вещи. Например, пробили себе федеральные деньги на дорожное строительство, которое полагается только городам свыше полумиллиона человек, — доказали, что все вместе они этому критерию удовлетворяют.

— Описанные вами формы управления городами и агломерациями могут эффективно работать лишь при наличии четкой обратной связи, точнее, контролирующего их гражданского общества. Такого, которое в случае необходимости в три шеи попрет нерадивого чиновника, а проворовавшегося посадит в тюрьму. Может, успешный западный опыт нужно основательно модифицировать под бюрократизированную и коррумпированную среду?

— Знаменитая история, когда Роза Люксембург писала Ленину, мол, Володя, народ у тебя темный, заставляй его голосовать по любому поводу, заставляй их самих принимать решения. А он ей отвечал, мол, Роза, ты ничего не понимаешь, сидя в своей Германии, нарешают мои сограждане такое, тут тебе самой будет страшно. Но мне близка позиция Сперанского в некоем воображаемом диалоге с Аракчеевым. Последний говорил, что нельзя давать народу свободу, он не умеет ею пользоваться, а первый утверждал, что свободу как раз таки и нужно дать, чтобы народ ею пользоваться научился. Надо не управление приспосабливать к нашим проблемам бюрократизма и коррупции, а сами эти проблемы искоренять.

— С чего конкретно у нас стоит начать? Поможет ли развитию агломераций новейший закон о местном самоуправлении?

— Я не сторонник закона в его нынешней форме, поскольку в ходе обсуждений он был страшно урезан. Но все равно — это движение в нужном направлении, и меня оно радует. Что касается столичной агломерации, по аналогии можно создать Совет Большой Москвы, который охватил бы всю агломерацию. Принципиально важно, чтобы участвовали три стороны: не только область со столицей, но и отдельные муниципалитеты Подмосковья. При всей коррумпированности общие проблемы, которые сейчас остаются под спудом, будут всплывать на поверхность. Кроме того, в наших условиях логично использовать американский опыт увязывания определенных федеральных трансфертов с наличием долгосрочных программ развития и координационно-исследовательских структур, эффективностью управления. У нас федерация отдает нетипично огромный кусок — 13–20 процентов по разным оценкам — денег из своего бюджета в регионы.

— Идея о необходимости совместного развития агломераций и создания координационных структур взамен объединения у кого-нибудь в верхах витает?

— Я таких пока не встречал.