Российское правительство заканчивает работу над бюджетом на 2010 год. До 1 октября законопроект должен быть внесен на рассмотрение Думы. Однако основные параметры бюджета известны уже сегодня. Антикризисная «начинка» и идеология главного финансового плана страны не подверглись существенным изменениям. Приоритеты те же: фронтальная поддержка социальной сферы, госинвестиции — по остаточному принципу.
Что мы стимулируем
Проанализируем наполнение и исполнение разных «этажей» консолидированного бюджета текущего года. Если очистить их доходы и расходы от межбюджетных трансфертов, то окажется, что весь дефицит сосредоточен в регионах и во внебюджетных фондах. Возросшие расходы федерального бюджета в этих условиях просто возмещают выпавшие из-за кризиса доходы территориальных бюджетов и внебюджетных фондов. Ну а Пенсионный фонд и без того давно уже дефицитен. Собственно, отгрузка денег в регионы и небюджетные фонды — это пока что и есть практически все антикризисные расходы федерального бюджета. А направления расходов в регионах и фондах вполне традиционные — пенсии и зарплата бюджетникам, к которым добавилась выплата растущих пособий по безработице.
Еще один тезис, вроде бы в подтверждение этой идеи — социальной направленности бюджетных стимулов, — можно увидеть в соотношении доходов бюджетов территорий и внебюджетных фондов и бюджета федерального. Если сравнить распределение всех доходов, включая нефтегазовые, то в прошлом году оно выглядело как 59:32 в пользу федерального бюджета, а в нынешнем — как 52:35 (остальные 10 и, соответственно, 13% доходов консолидированного бюджета приходились на внебюджетные социальные фонды — пенсионный, занятости, медицинского и социального страхования. Без учета нефтегазовых доходов, которые в регионы практически не попадают, ситуация выглядела более паритетной — 43:43 в прошлом году (остальное — доходы фондов) и даже 41:43 в пользу субъектов федерации в нынешнем.
А теперь попробуем разобраться — во-первых, в том, почему произошел такой, пусть и небольшой, сдвиг в бюджетных доходах в пользу регионов, невзирая на кризис (ведь налог на прибыль, который в основном и составляет бюджеты территорий, должен был рухнуть вслед за самой прибылью). И во-вторых, легче территориям от этого перераспределения стать не должно: наоборот, все говорит за то, что в этом году они садятся на дотации из центра гораздо прочнее, чем раньше, да еще должны затянуть пояса потуже прочих звеньев бюджетной системы.
Что касается налога на прибыль и его аналога для предприятий и предпринимателей, применяющих упрощенные и патентные схемы налогообложения, — налога на совокупный доход, то эти источники наполнения бюджета действительно просели в период кризиса сильнее всего — на треть по отношению к прошлогодним семи месяцам. Однако в порядке «антикризисной меры» центр передал дополнительную часть этих налогов на места, в итоге там их теперь остается 92% вместо прошлогоднего 81%. Кроме того, подросли акцизы (на спиртное и бензин) и имущественные налоги, остающиеся в консолидированных бюджетах территорий. В результате остающаяся здесь часть налога на прибыль снизилась лишь на 24%. Кроме того, доля всех прочих доходов территориальных бюджетов (без трансфертов из центра) выросла в этом году с 28 до 36%, главным образом за счет упомянутых акцизов и налогов на имущество (земельного и иных).
Тем не менее, даже несмотря на некоторое перераспределение бюджетных доходов в пользу регионов, их бюджеты сами по себе оказались в целом резко дефицитны. По итогам семи месяцев дефицит консолидированного бюджета территорий без учета трансфертов составил 403 млрд рублей (13,4% расходов, также не учитывающих трансферты в территориальные социальные фонды). Лишь благодаря существенно, на 30 с лишним процентов, выросшим трансфертам из центра удалось профинансировать расходы субъектов федерации и поддерживать некоторый ресурс средств на бюджетных счетах. По данным Счетной палаты РФ, сокращение бюджетных доходов отмечалось в 33 субъектах федерации, где проживает 48% населения страны. Наиболее уязвимыми оказались регионы с высокой долей экспортной продукции, в то время как высокодотационные регионы выглядели более успешными.
Расходы регионов выросли против прошлого года лишь на 6,3%, тогда как расходы Пенсионного и иных социальных фондов — на 23,4%, а федерального и вовсе на 33,4%. Но за счет чего произошло это перераспределение нагрузки? Те бюджетные расходы, которые преимущественно финансируются на местах, оказались наиболее беззащитными. Расходы на ЖКХ выросли лишь на 1,1%, на образование, здравоохранение, культуру — на 10–12%, что ниже темпа инфляции. При этом, как говорится в материалах Счетной палаты, расходная часть бюджетов характеризуется увеличением доли расходов на оплату труда с начислениями при сокращении доли расходов на капитальные вложения. Территориальные бюджеты, очевидно, просто финансировали эти сферы исходя из наличия средств, и пресловутая «социальная направленность бюджета», которая преподносилась также в качестве антикризисной и стимулирующей меры, по факту оказалась показухой.
Несколько больше повезло пенсионерам — расходы Пенсионного фонда увеличились на 23%, причем больше половины этих расходов (53,5%) было профинансировано за счет средств федерального бюджета. Неплохо финансировались и другие статьи расходов, покрываемые средствами федерального бюджета: оборона (рост 23%), безопасность (17%) и особенно щедро — экономика (рост 44%), по части которой проходила в свое время раздача денег в уставные капиталы таких, очевидно, поиздержавшихся в борьбе за оздоровление отечественной банковской системы организаций, как РАО РЖД и ВЭБ. Как говорится, кому война (кризис и финансирование по остаточному принципу), а кому мать родна. Причем на все эти щедрые расходы у федерального бюджета средств хватает: несмотря на кризис и падение цен на нефть, профицит его (до трансфертов) остается на уровне 4,1% ВВП, и лишь после «отгрузки» почти триллиона рублей в виде трансферта в государственные внебюджетные фонды и почти такой же суммы в регионы бюджет центральной власти становится дефицитным.
Конечно, рассчитывать на серьезные сдвиги в системе межбюджетных отношений нереально, хотя нынешняя система, создававшаяся в начале 2000-х годов, когда экономика была на подъеме, привязавшая региональные бюджеты, по сути, к одному, весьма зависимому от конъюнктуры налогу на прибыль, явно не оказалась кризисоустойчивой. Очевидно, пока что будут предложены паллиативы. Налог на недвижимость, который может оказаться драконовским для людей, которые хотели бы иметь или построить какую-либо собственность, вместо того чтобы пролеживать соответствующие деньги где-нибудь на пляже. Ну и повышенный акциз на пиво, скрытая реклама которого на самом деле уже прошла недавно под видом борьбы с алкоголизацией населения. Гражданам предлагается таким образом «напить» некоторое количество бюджетных средств на лечение себе и на обучение своим детям. Тем временем решение серьезной задачи, которая на бытовом языке формулируется как «с налогами надо что-то делать», очевидно, подождет следующего поколения чиновников.
Нынешняя система распределения доходов по уровням бюджетной системы не прошла испытания кризисом
Разделяй и властвуй
Еще одна «неправильность» нынешнего бюджета в том, что более или менее стройная система финансирования работы с нефтегазовыми доходами (НГД) бюджета, которая начала было формироваться, оказалась сломана. На резервный фонд, который изначально предназначался для поглощения перепадов НГД, а заодно и связанных с этим колебаний обменного курса, вызываемых циклическими движениями внешнеторговой конъюнктуры, оказался «повешен» весь циклический провал доходов бюджета. И это плохо потому, что собравшийся уходить с валютного рынка и переходить к инфляционному таргетированию ЦБ без помощи бюджета в нивелировании перепадов НГД сделать этого фактически не сможет. Предпочтительнее, чтобы за резервным фондом сохранилась его «родовая» функция. Как в таком случае может работать инфляционное таргетирование, показывает опыт Норвегии, где есть и оно, и переменчивые нефтяные доходы.
В этом году по конъюнктуре нефтегазового рынка резервный фонд нам тратить не надо, а надо, наоборот, немного пополнять. За восемь месяцев нефтегазовые доходы бюджета составили 4,3% ожидаемого ВВП, так что до конца года, скорее всего, будет больше 5%, а то и 5,5% (это примерно соответствует среднегодовой цене нефти 70 долларов за баррель), и нефтегазовый трансферт будет полностью сформирован. Дефицит же, поскольку он не связан с провалом НГД, надо финансировать только облигациями. Причем эмитированными внутри страны. Их мог бы купить и ЦБ, если не напрямую, то финансируя через операции репо госбанки. Тогда ЦБ по мере необходимости мог бы проводить с ними операции на открытом рынке по регулированию ликвидности без влияния на курс.
При такой системе интервенции на валютном рынке в связи с колебаниями цен на нефть проводил бы Минфин в автоматическом режиме: собрали нефтегазовый трансферт — покупаем на остаток нефтегазовых доходов валюту, не собрали — продаем и направляем выручку на расходы бюджета, вот и все. Волатильность курса будет резко снижена, а ведь именно боязнь скачков курса есть то, что сдерживает сегодня переход к управлению по инфляционным целям. В общем, представляется очевидным, что перейти к новому распределению ролей и ответственности между Минфином и ЦБ можно достаточно быстро.
В чем смысл внешних займов при наличии значительных валютных резервов внутри страны, непонятно
Планируемая Минфином на ближайшие три года программа внешних займов тянет ни много ни мало на 60 млрд долларов. В 2010 году Минфин займет 962 млрд рублей на внутреннем рынке, 649 млрд рублей — на внешнем. Из них без малого 18 млрд (в долларовом эквиваленте) путем эмиссии еврооблигаций и еще на 11 с лишним миллиардов долларов планируется сделать займов у международных финансовых организаций, прежде всего речь идет о МВФ и Мировом банке. Однако в чем смысл внешних займов при наличии столь значительных валютных резервов внутри страны, непонятно. Да и валютные накопления российских банков, не находящие применения в отсутствие валютных заемщиков, вполне могли были быть вложены в гособлигации, номинированные в валюте.
