От спецоперации к гражданскому договору

Алексей Щукин
специальный корреспондент журнала «Эксперт»
16 ноября 2009, 00:00

Эффективные общественные слушания могут стать одним из базовых элементов новой градостроительной политики

Сразу целый ряд общественных слушаний по вопросам градостроительства и архитектуры, прошедших за последнее время в Москве и Петербурге, стал резонансным. Огромный накал страстей отразил чудовищную диспропорцию в механизме принятия решений в области градостроительства: из треугольника общество—власть—бизнес первый элемент долгое время был практически вычеркнут. Для Москвы это имело катастрофические последствия. Общественные слушания показали, что общество решительно не согласно с нынешней градостроительной политикой. В то же время выяснилось, что сам механизм слушаний далек от совершенства. Им легко манипулировать, результаты можно игнорировать.

На прошлой неделе Общественная палата РФ провела слушания по теме «Вопросы регулирования градостроительной деятельности и процедура проведения общественных слушаний» и создала рабочую группу по подготовке поправок в Градостроительный кодекс.

Диалог не состоялся

В Санкт-Петербурге общественные слушания по поводу «Охта-центра» прошли в жанре спецоперации. Был использован целых арсенал манипулятивных техник. Слушания были назначены на девять часов утра 1 сентября. Ключевые места в зале были заполнены управляемой бригадирами массовкой. В качестве «представителей народа» использовались нанятые актеры. Микрофоны контролировали специально обученные люди, доходило даже до применения силы. Однако в конечном итоге все это ударило по застройщику: «спецоперация» еще сильнее накалила ситуацию вокруг «Охта-центра».

В Москве слушания по поводу нового генплана прошли по мирному сценарию. Да, значительная часть слушаний проводилась во время летних отпусков и тактика «заполнения зала» использовалась, но в целом городские власти были не против дать высказаться москвичам. Однако тут есть три хитрости. Во-первых, на людей вывалили огромный ком градостроительной информации, которую и специалисту-то трудно переварить. Во-вторых, с чем могли не согласиться жители в генплане? Только с решениями по отдельным домам. О стратегии развития города жителей и экспертов не спрашивали — им представлено одно, безальтернативное решение. Кстати, безыдейность московского генплана во многом есть следствие его безальтернативности: на концепцию генплана не было объявлено конкурса, его сделал подотчетный московскому правительству Институт генплана. И в-третьих, московские власти прекрасно понимали, что общественные слушания — это лишь процедура, обязательная по закону. Мнения жителей города носят рекомендательный характер, и потому десятки тысяч поправок к генплану можно обработать, как удобно властям, или вовсе не учитывать.

Общественные слушания по поводу сноса Центрального дома художника тоже были проведены по принципу «а Васька слушает да ест». Пусть более 90% выступлений были против сноса, но в итоговый документ чиновники внесли то, что им было выгодно. Характерна реплика главного архитектора Москвы Александра Кузьмина на слушаниях в Общественной палате: «Но мы же учли пожелания людей и снизили этажность будущего здания». То есть главный архитектор сделал вид, что вообще не понял, против чего боролись противники проекта. Нисколько не сомневаясь в том, что главный архитектор прекрасно понимает все подводные и надводные течения, повторим: многочисленные противники проекта выступали против сноса ЦДХ как идеи, а не против отдельных архитектурных решений проекта.

Что же в итоге? С одной стороны, сам факт проведения общественных слушаний — позитивный момент. Жители ознакомились с проектами и смогли высказать свое мнение. Градостроители и чиновники вышли из своих кабинетов и хотя бы пару часов провели с теми, для кого они должны работать. С другой стороны, очевидно, что механизм проведения общественных слушаний в нынешнем виде не позволяет находить эффективные решения с учетом интереса граждан.

Кухарка и генплан

Какой должна быть процедура общественных слушаний? Достаточно ли рекомендательного характера слушаний для того, чтобы они стали эффективным инструментом? Каков механизм привлечения профессиональных экспертов? Эти вопросы и стали предметом обсуждения на слушаниях в Общественной палате.

«Сама процедура общественных слушаний, зафиксированная в Градостроительном кодексе, неплоха, — говорит Василий Бычков, директор Центрального дома художника. — Я проверял ее на иностранных архитекторах: по схеме вопросов нет. Главный вопрос в том, что у нас слушания носят рекомендательный характер. А надо, чтобы характер был запретительный». Развивая тему, Василий Бычков предложил ввести мораторий на новое строительство в историческом центре Москве на несколько лет — до того момента, пока не будут созданы градостроительные нормативы.

 pic_text1 Фото: РИА Новости
Фото: РИА Новости

Придавая общественным слушаниям силу вето, мы попадаем в другую ситуацию. Как определить волю народа? Достаточно ли для этого простого большинства на слушаниях или необходимы специальные процедуры? Возможно и проведение референдума, но, пожалуй, только если речь идет об уникальных объектах. Вряд ли возможно применять это массово или для решения градостроительных вопросов, требующих наличия множества компетенций.

Особый вопрос со слушаниями по генплану. Может ли кухарка разбираться в его тонкостях? Вряд ли. Совершенно очевидно, что необходимо участие экспертов и независимая экспертиза проектов. Изящный вариант вырваться из «цеховщины генпланопроизводства» предложил председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию профессор МАРХИ Вячеслав Глазычев. Это механизм перекрестных экспертиз: экспертизу московского генплана могли бы сделать петербуржские коллеги, воронежского — специалисты из Орла и так далее.

Другой вопрос — качество жизни и состояние городской среды. «Из Градостроительного кодекса 2004 года выпала глава о праве граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. А ведь это ключевой вопрос, — говорит депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга Алексей Ковалев. — Житель сегодня может протестовать, если строящийся рядом дом прямо затрагивает его недвижимость, к примеру, ухудшает инсоляцию его квартиры. А если вырубается сквер по соседству, то это ничей вопрос». Фактор удобства жизни в России сильно недооценивается. В мире же он становится ключевым в конкуренции лучших городов мира, которые привлекают успешные компании, креативных и богатых людей. Впрочем, отсутствие права на благоприятную среду и механизмов защиты городского пространства от варварской застройки не единственный упрек в сторону существующего Градостроительного кодекса. Кодекс имеет явный крен в сторону защиты интересов инвесторов, и этот дисбаланс необходимо подправить.

Начинать же корректировку процедуры общественных слушаний можно с базовых элементов, повышающих прозрачность процесса. «В федеральном законодательстве должны быть описаны элементарные права. Право получать достоверную и своевременную информацию о принимаемом решении по проектам. Право иметь время для ознакомления, анализа и подачи возражений. Право участвовать в процессе обсуждения и представлять свои аргументы непосредственно лицам, принимающим решения. Наконец, право получать обоснованные решения в сфере градостроительства», — говорит Александр Карпов, директор Центра экспертиз ЭКОМ.

Как договориться со всеми

Впрочем, одной лишь корректировкой механизмов общественных слушаний не обойтись. Слушания — это лишь один из элементов влияния общества на градостроительные вопросы. Требуется изменение самого механизма принятия решений в этой сфере. На Западе подобные перемены произошли уже тридцать лет назад. «В восьмидесятые годы в Европе перешли от административно-экспертного подхода в градостроительной практике к субъектно-ориентированному. Система, где эксперты выдают рекомендации и на их основе власть принимает решения, к этому моменту забуксовала. Проекты не реализовывались, наталкиваясь на огромное сопротивление со стороны третьих лиц. Система принятия и осуществления градостроительных решений так усложнилась, что учет интересов всех заинтересованных сторон стал необходимостью», — говорит Александр Высоковский, генеральный директор фонда «Градостроительные реформы».

К 1980-м в Европе резко возросло сопротивление переменам со стороны жителей, которые не хотели разрушения традиционной среды. Без участия местных сообществ и других участников процесса градостроительное проектирование стало невозможным. Девелоперы были вынуждены учиться переформатировать проекты таким образом, чтобы они учитывали мнение общественности. Это очень важный момент, потому что конфликт бизнеса, стремящегося получить максимальную прибыль, и местного сообщества очевиден.

Во многом это конфликт горизонтов планирования. Девелоперу участок интересен только до момента окончания строительства и продажи объекта. Горизонт планирования политика и чиновника ограничивается сроком их пребывания на своих постах. Город же живет столетия, и в его долгосрочном процветании заинтересованы только местные жители.

«В европейских странах уже существуют эффективные механизмы принятия градостроительных решений. Так, в крупных проектах Лондона сегодня участвует до полутора десятков групп с разными интересами: власть, застройщик, владельцы старой недвижимости, местное комьюнити, защитники старины, ритейлеры, экологи и так далее. Важно, что эти субъекты структурированы — их представляют некоторые общественные организации. Каждая такая организация нанимает за свой счет профессионального городского планировщика и юриста. Специалисты садятся за общий стол, излагают аргументы своего заказчика, предлагают альтернативные варианты и ищут решения, которые учли бы интересы всех участников. Это ужасная, очень сложная процедура, но она работает», — расшифровывает механизм принятия градостроительных решений в рамках субъектно-ориентированного подхода Михаил Блинкин, научный руководитель НИИ транспорта и дорожного хозяйства.

Применение такой схемы в России осложняет неразвитость общественных организаций, которые должны представлять интересы сообществ и финансировать работу независимых экспертов. К примеру, в Москве даже очень богатые люди мучаются от пробок, но войти в общественный проект по воздействию на власть никто не хочет. Каждый спасается в одиночку: кто-то ездит с мигалкой, кто-то нанимает милицейский эскорт. В Петербурге, кстати, общественность более структурирована. В области градостроительства сложилась сеть инициативных групп и сотрудничающих с ними экспертов, налажены конструктивные отношения с властью. Общественность принимала участие в разработке генплана и правил землепользования и застройки, внеся сотни изменений. Случай с «Охта-центром», в частности, потому и взорвал город: застройщик, жестко продавливая проект, нарушил баланс сил и негласные договоренности между общественностью и властью.

Еще одной из схем субъектно-ориентированной практики могли бы стать альтернативные градостроительные советы, где независимые профессионалы давали бы оценку проектам. Один из прообразов такого совета — шведский негосударственный Экологический суд. «Суд проводит открытые слушания по проектам. Часть заседателей назначает губернатор, часть — парламент. У суда есть свой штат, свой регламент. Представители проекта защищают его, а противники предъявляют свои аргументы. Положительное решение суда обязательно для дальнейшего развития проекта», — говорит Александр Карпов. Форма суда удобна для слушаний тем, что предполагает состязательность: заказчики проекта должны в публичной дискуссии доказать его необходимость, снять все сомнения.

Специфика России в том, что еще недавно советское градостроительство практически не считалось с общественностью. Практика общественных договоренностей не нарабатывалась. Капиталистическое же градостроительство по своей сути намного более сложный механизм, чем социалистическое, хотя бы в силу того, что в процессе участвует намного больше игроков и есть частная собственность. К тому же современная градостроительная практика в России еще находится в процессе становления, нет нормативов, методик, литературы, специалистов. Формирование эффективных общественных слушаний, таким образом, видится как один из первых шагов в создании механизмов нового градостроительства, построенного на балансе интересов всех заинтересованных сил бизнеса, власти и общества.