22 января президент Татарстана Минтимер Шаймиев на встрече с президентом Дмитрием Медведевым объявил о своем уходе с должности. Тремя днями ранее губернатор Красноярского края Александр Хлопонин был назначен полпредом в новом Северо-Кавказском федеральном округе и одновременно получил должность вице-премьера. Владимир Путин заявил, что по представлению Хлопонина «незамедлительно будут приниматься кадровые решения в отношении сотрудников территориальных органов федеральных структур, допускающих нарушения либо не желающих должным образом организовать свою работу». Региональные лидеры Северного Кавказа традиционно жалуются на трудности в совместной работе с территориальными подразделениями ведомств. Теперь у них появится арбитр, который сможет разрешить этот бесконечный конфликт. Путин также призвал региональные власти в округе «сделать все для обеспечения нормальной работы и жизнедеятельности правозащитных организаций, которые работают в рамках законодательства РФ». Пожалуй, тема «Путин и правозащитники» еще никогда не звучала в таком мажорном ключе. А Дмитрий Медведев на коллегии ФСБ потребовал от спецслужбы более активной борьбы с коррупцией на Северном Кавказе: «И так в стране плохо, а там — запредельно, и надо навести порядок в органах власти на местах».
Вообще-то, уход Шаймиева и назначение Хлопонина никак между собой не связаны. Но эти два события в совокупности с прочими кадровыми и политическими изменениями недавнего времени дают повод говорить о сформировавшихся тенденциях государственного строительства. Эти тенденции стали плодом политической борьбы последних лет президентства Путина и вместе с тем результатом сознательного выбора верховной власти (разумея под этим термином президента, премьера и наиболее влиятельных членов их окружения). Речь идет о радикальном повышении эффективности и качества российского государства при заданной политической конструкции и сохранении «ручного управления» в качестве альфы и омеги руководства страной.
Волна технократизации
Президент предложил на смену Шаймиеву кандидатуру премьер-министра республики Рустама Минниханова. 4 февраля Госсовет Татарстана должен утвердить нового президента в должности. Никаких трудностей не ожидается. Минниханов возглавлял правительство республики с 1998 года. Он плоть от плоти созданной Шаймиевым политической и экономической системы, преемник в полном смысле слова.
Но в отличие от уходящего президента Минниханов никогда не был вождем «парада суверенитетов», не торговался с федеральными властями по поводу полномочий и статуса, не служил символом национального самоопределения и региональной фронды. Он технократ, задача которого заключалась в том, чтобы бережно хранить и по возможности развивать тот солидный кусок собственности, который получила татарстанская верхушка по результатам «капитализации суверенитета». С уходом Шаймиева особый татарстанский сплав власти и собственности лишится своей политической надстройки и, возможно, начнется его плавный демонтаж.
Уместно вспомнить, что в прошлом году от власти ушли еще два долгожителя-харизматика-тяжелове-са — свердловский губернатор Эдуард Россель и орловский Егор Строев. Оба они, как и Шаймиев, считались символами региональной самостийности. И на смену им тоже пришли технократы без политических амбиций — Александр Мишарин в Свердловскую область и Александр Козлов в Орловскую. Сохранение в регионах прежних отношений власти и собственности всецело зависело от отставников — более осторожный и расчетливый Россель обеспечил себе плавный уход, а в Орловской области чиновничество было столь разложено, что отставке губернатора предшествовал вал уголовных дел. Кроме того, в апреле полпредом президента в Дальневосточном федеральном округе был назначен Виктор Ишаев, который с 1991 года бессменно руководил Хабаровским краем. Он добился назначения своей креатуры Вячеслава Шпорта на губернаторскую должность, но очевидно, что тот уже не будет проявлять той всевластности и самостоятельности, которая была свойственна Ишаеву.
На арене остались, пожалуй, лишь трое: мэр Москвы Юрий Лужков, президент Башкирии Муртаза Рахимов и президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов. Рахимов последовательно утрачивает властные рычаги, Лужков заметно нервничает и совершает все больше политических ошибок, а Илюмжинова уже много лет не видно и не слышно. С некоторым основанием сюда же можно отнести еще приморского губернатора Сергея Дарькина, в свое время выигравшего выборы у ставленника Кремля. Предположим, что по итогам криминальных скандалов в Приморье летом 2008 года Дарькин получил из Москвы мессидж по поводу того, как следует обходиться с деньгами, выделяемыми на подготовку Владивостока к саммиту АТЭС в 2012 году, и после этого саммита он будет отправлен в отставку той или иной степени почетности. Есть еще кемеровский губернатор Аман Тулеев, но в моноотраслевом регионе тулеевский стиль управления, вероятно, сочтен терпимым.
Это завершение того процесса, начало которому положила еще путинская реформа Совета Федерации и последовавший за ней отказ от выборов губернаторов. Губернаторская должность перестала быть политической уже не де-юре, а де-факто. Харизматических лидеров (понятно, что это устаревшее обозначение сейчас можно применять лишь условно: какая особая харизма, скажем, у Муртазы Рахимова?) сменяют администраторы-технократы. Ротация региональных элит проходит все более смело, среди региональных начальников стало ощутимо больше «варягов». У успешных губернаторов вновь появились ненулевые шансы на продолжение карьеры в федеральной власти (случай Хлопонина). Зато и федеральный чиновник может отправиться руководить регионом, как это произошло с замминистра сельского хозяйства Козловым, который сменил Егора Строева, и его шефом Алексеем Гордеевым, которого поставили руководить Воронежской областью.
В пределе этого тренда — профессионализация и интеграция российской бюрократии, размывание региональных бюрократических кланов и новые карьерные возможности для чиновников «менеджерского» типа. Политические фигуры приемлемы лишь на федеральном уровне. И кооптироваться они будут верховной властью из состава интегрированной бюрократии.
Подход заключается в том, чтобы управлять страной, как корпорацией. Расчет делается на адекватность администраторов, а также на расширение сотрудничества с неполитическим сегментом гражданского общества
Чистка погон
Конечно, о тенденции невозможно говорить только на примере губернаторов. На самом деле мы наблюдаем более широкий процесс. Другое важнейшее его проявление — наметившийся курс на очистку правоохранительных структур от садистов и самых отвязанных коррупционеров (нередко это одни и те же люди). Правоохранители должны превратиться из «вещи в себе» в вещь для верховной власти.
Собственно, все началось с отставки Владимира Устинова с должности генерального прокурора в июне 2006 года.
За время президентства Дмитрия Медведева в силовых структурах произошло несколько важных событий. Сразу после его прихода в Кремль Николая Патрушева на посту директора ФСБ сменил Александр Бортников. С тех пор ФСБ стала куда меньше вмешиваться в экономическую сферу. Пока трудно сказать определенно, связано это с изменением позиции руководства ведомства или с перенасыщением рынка выходцами из силового блока. Впрочем, очевидно, что сейчас система в большей степени ориентирована на выполнение своих непосредственных функций.
Кстати, период явного всевластия не прошел для госбезопасности даром. Из системы были вымыты многие дееспособные кадры, поскольку доходы в коммерческой сфере оказались несравненно выше, чем на службе. К тому же они могли быстро освоить «коммерческие» навыки, востребованные нарождающимся силовым капитализмом. Речь, правда, идет преимущественно о простейших схемах увода денег в теневой оборот и отмыве их при помощи примитивных офшорных схем, вызывающих улыбку у профессиональных финансистов.
Смерть в московском СИЗО (ИЗ 48/2 «Бутырка») 37-летнего юриста британского инвестиционного фонда Hermitage Capital Management Сергея Магнитского, обвинявшегося в уклонении от уплаты налогов, стала спусковым крючком для массовой чистки в рядах Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН). Эта смерть получила большой общественный резонанс, привлекший пристальное внимание руководства страны. Итогом стала большая кадровая перестановка внутри пенитенциарной системы. Своих постов лишились начальник ФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Владимир Маленчук, начальник управления по Московской области Петр Посмаков, начальник управления следственных изоляторов и тюрем Валерий Телюха. Были уволены начальник управления по работе с личным составом Борис Гонцов, начальник управления охраны ФСИН Александр Новиков, начальник управления исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, Федор Ручкин, начальник управления конвоирования и спецперевозок Владимир Репьев, начальник медицинского управления службы Владимир Троицкий, начальник управления кадров и профессионального образования ФСИН Сергей Ширшов, глава управления оперативно-технических и поисковых мероприятий Игорь Бачурин и начальник управления инженерно-технического обеспечения и вооружения Дмитрий Бородулин. Чистка также затронула регионы, далекие от столицы. Своих должностей лишились главы ФСИН Забайкальского края, Республик Саха (Якутия), Коми, Татарстана, Тульской, Тюменской, Вологодской и Воронежской областей.
Под следствием или осуждены несколько высокопоставленных офицеров питерского управления ФСИН — первый заместитель начальника главного управления генерал Маленчук, первый заместитель начальника управления по оперативной работе полковник Бычков, начальник оперативного управления подполковник Типпель, его заместитель полковник Балоболко, начальник управления следственных изоляторов полковник Довгополов, начальник отдела противодействия преступным группировкам майор Петров, начальник отдела розыска майор Березкин, начальник исправительной колонии № 47/6 подполковник Гаврилов, его заместитель майор Хачикян. В питерском управлении была организована система пыток заключенных с целью вымогательства денег у их родственников. Следователи занимаются этим делом с февраля прошлого года. Правда, приговоры уже осужденным были вынесены более чем мягкие — по три-четыре года лишения свободы.
Одними отставками и уголовными делами не ограничились. Начата реформа системы исполнения наказаний. В декабре 2009 года Уголовный и Уголовно-исполнительный кодексы пополнились еще одним видом наказания — ограничение свободы, представляющим собой, по сути, домашний арест (начал действовать с 10 января этого года). Федеральная служба исполнения наказаний также решила отказаться от практики использования колоний и разделить заключенных на «новичков» и рецидивистов, обеспечив им раздельное содержание.
Серия кадровых чисток прошла и на таможне. По результатам проверки был уволен руководитель Балтийской таможни Олег Туголуков (Туголукова с сердечным приступом увезла «скорая» из его рабочего кабинета). Прошли чистки на таможнях Петербурга, Москвы, Владивостока, Забайкальска, Красноярска и Челябинска. По некоторым данным, усилились позиции ФГУП «Ростэк» — государственного таможенного брокера. Во всяком случае, с усилением этой организации связывают зачистку таможен в аэропорту Шереметьево и в Калининграде. За этим, очевидно, просматривается желание структурировать рынок брокерских услуг на таможне, исключив самодеятельность ее низовых звеньев.
Наконец, дело майора Евсюкова и последовавшие за ним криминальные скандалы с участием милиционеров поставили на повестку дня вопрос о реформе МВД.
Расчет на адекватность
Интегрированная и дисциплинированная бюрократия призвана усилить управляемость государственного аппарата в интересах страны, как их понимает верховная власть. Проблема контроля над этой бюрократией сегодня не кажется власти критической. Серией перечисленных выше изменений верховная власть пытается в полной мере задействовать те механизмы контроля, которые уже предусмотрены внутри самого государственного аппарата. Резервы эффективности, которые образуются за счет налаживания этих механизмов, она считает достаточными. Подход заключается в том, чтобы управлять страной, как корпорацией. Расчет делается на адекватность администраторов, а также на расширение сотрудничества с неполитическим сегментом гражданского общества.
Понятно, что ставка сделана на ручное управление страной — о чем Владимир Путин говорил еще перед думскими выборами 2007 года. Сыграет ли эта ставка, зависит от того, удастся ли привлечь в бюрократию качественных управленцев. Амбициозные люди, желающие делать карьеру на госслужбе, в принципе имеются. Возьмем тот же губернаторский корпус. В феврале прошлого года губернатором Псковской области был назначен Андрей Турчак, сын Анатолия Турчака, питерского соратника Владимира Путина, президента холдинговой компании «Ленинец» — одного из крупнейших предприятий ВПК Петербурга. Андрей Турчак, что примечательно, и ранее проявлял интерес к региональной политике — он пытался стать сенатором от Ненецкого автономного округа, затем стал сенатором от Псковской области. Дети таких родителей могут рассчитывать на более благополучное трудоустройство, чем губернаторский пост в депрессивном регионе. Но Турчак-младший подался в Псков.
Похоже, верховная власть вполне серьезно надеется, что привлечению качественных кадров будут способствовать проекты вроде «президентской тысячи» (кстати, Андрей Турчак в нее входит). Кроме того, размывание региональных кланов сделает бюрократию более прозрачной, а значит, и более открытой для карьеры. Российская элита при этом останется закрытым клубом, войти в который можно будет только по рекомендации его членов. Расчет здесь будет на эффект масштаба. Условно: вместо нескольких сотен, если не тысяч, губернаторских, милицейских и прочих закрытых клубов возникнет один, действующий по общим правилам.
Что касается гражданского общества, то общественные инициативы востребованы в тех случаях, когда они помогают дисциплинировать аппарат (фраза Путина о правозащитниках на Северном Кавказе здесь знаковая), но не приветствуются, если вторгаются в вопрос о власти.
Не утопия ли идея о том, что государственный аппарат может контролироваться только за счет внутренних по отношению к нему механизмов? Сегодня бюрократия создается как цельный интегрированный корпус, члены которого могут замещать друг друга, разделяя общие цели, и поэтому без ущерба для исполнения планов верховной власти. Однако где пройдет та граница, ниже которой чиновники будут дисциплинированно исполнять решения, а выше — останется простор для лоббистских игр, не ясно. Будет ли у верховной власти возможность устоять перед давлением лоббистских группировок? В ближайшие год-два об этом многое должна сказать политика властей в отношении крупнейших компаний с госучастием: сможет ли власть заставить их стать более эффективными, прозрачными или, наконец, более склонными к инновациям.
