Грядущий полицейский

Станислав Кувалдин
16 августа 2010, 00:00

Обсуждение закона «О полиции» уже выявило серьезные замечания к документу. Итог дискуссии покажет, насколько власть готова прислушиваться к мнению общества и экспертов

Появление закона «О полиции» было представлено высшей государственной властью как событие важное и публичное. О том, что новый законопроект подготовлен, Дмитрий Медведев объявил на совещании в Горках 6 августа. На момент начала совещания закон еще назывался «О милиции», однако президент отметил, что считает необходимым «вернуть милиции ее прежнее наименование» и впредь называть полицией. Впрочем, это стало скорее яркой и привлекающей внимание деталью президентского выступления, которое передали в новостях все федеральные телеканалы. Президент заявил, что проект будет представлен на расширенное обсуждение на специально созданной площадке в интернете, и подчеркнул: «Мы впервые выносим на столь широкое обсуждение проект закона, который затрагивает интересы любого гражданина». Впрочем, сказал Медведев, закон «можно обсуждать и в других средах». На следующий день на сайте www.zakonoproekt2010.ru появился текст документа, оперативно переименованного в закон «О полиции» (следует отметить, что сам Дмитрий Медведев на совещании сформулировал предложение о переименовании лишь как «вопрос», который «следует обсудить»). Дискуссия началась достаточно быстро и живо. На момент написания данного материала на сайте было опубликовано более 10 тыс. комментариев. Обсуждение закона продлится до 12 часов 15 сентября. После чего, написано на сайте, «содержательные мнения, замечания, предложения по тексту законопроекта будут проанализированы». По итогам обсуждения, как заявил президент на совещании 6 августа, «концепция закона должна сохраниться, но важные уточняющие положения обязательно должны быть приняты во внимание».

В Государственную думу документ предполагается внести 1 декабря. Отметим, что до последнего времени декабрь обозначался конечным сроком разработки закона. Однако 6 июля на совещании, посвященном подготовке закона «О милиции», президент предложил «ускориться». Итог этого ускорения известен: работа над законопроектом была завершена в месячный срок.

Долгое время подготовка документа оставалась лишь одним из элементов общего процесса реформирования МВД. Несмотря на то что в Указе президента № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 18 февраля 2010 года поручение правительству разработать закон «О милиции» стояло первым пунктом, указ, который многие посчитали стартом медведевской реформы МВД, в свое время привлек внимание другими положениями. Обсуждалось, в частности, решение значительно сократить аппарат МВД, обсуждались кадровые перестановки в министерстве и изменения в Уголовном кодексе, предложенные президентом в тот же день. Впрочем, и Дмитрий Медведев, выступая 18 февраля 2010 года с программной речью о реформе правоохранительных органов на расширенной коллегии МВД, закон упомянул лишь вскользь: «В перспективе должен быть принят и новый закон о милиции, который определяет основные цели деятельности милиции: противодействие преступности и обеспечение общественного порядка». Кто бы мог предположить, что через полгода появление этого закона станет главным публичным событием, связанным с реформой правоохранительной системы.

Благие цели

Российский президент, разъясняя важность нового закона 6 августа, определил, чем он должен отличаться от ныне действующего: нормами, обеспечивающими общественный контроль за деятельностью МВД; четким определением обязанностей работников правоохранительных органов («Не должно быть таких обязанностей <…>, которые не указаны в законе»); конкретизацией прав полиции («надо избавиться от таких формулировок, которые не имеют четкого содержания»); внятным определением порядка применения полицейскими мер принуждения (поскольку «это то, что вызывает очень острую реакцию в обществе»); наконец, в документе должны быть прописаны строгие нормы отбора в правоохранительные органы, а также введены положения о необходимости декларирования доходов и имущества работниками полиции и членами их семей.

В пояснительной записке говорится о том, что цель нового закона, среди прочего, «закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества», «обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции» и «усиление антикоррупционной составляющей». Словосочетание «доминантная модель» применительно к отношениям общества и правоохранителей звучит несколько странно. Получается, что работники правоохранительных органов и остальные члены общества — это две независимые группы с разными интересами. Впрочем, общий смысл того, что, по мнению разработчиков, можно попытаться изменить с помощью данного закона, ясен. Вопрос в другом: насколько достижимы поставленные цели.

Закон «О полиции» разрабатывал оргкомитет, созданный МВД во главе с заместителем министра внутренних дел Сергеем Булавиным. Утверждается, что в состав оргкомитета, помимо сотрудников МВД, входили также депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, ученые и правозащитники. Разработчики, утверждается в официальной информации МВД, опирались на «предложения ведомственных ученых и милиционеров-практиков». Напомним, что Сергей Булавин возглавляет и Экспертный совет МВД по вопросам нормотворческой работы — структуру, объединяющую функционеров МВД, общественных деятелей, а также не связанных напрямую с министерством юристов (состав Экспертного совета утверждается министром). Совет также координировал работу над законопроектом. Иными словами, нынешний закон «О полиции» готовился внутри Министерства внутренних дел, а потому не может не отражать интересы самой реформируемой структуры. С другой стороны, требования к законопроекту, о которых президент говорил на совещании 6 августа, вероятно, были доведены до разработчиков ранее и также определяли подходы к проводимой работе. Степень совместимости этих интересов видна из итогового документа.

Новый закон предусматривает, что «полиция при осуществлении своей деятельности должна обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан». В качестве мер по обеспечению такого доверия называется создание общественных советов при МВД и территориальных органах министерства. Совет при МВД при этом формируется непосредственно президентом, а создание более мелких советов определяется министром внутренних дел. Руководители территориальных органов внутренних дел должны выступать с отчетами перед депутатами законодательных собраний соответствующего уровня, а участковые уполномоченные — перед собранием граждан. Граждане и общественные организации имеют право получать от полиции «информацию, непосредственно затрагивающую их права». Декларируется, что «мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной оценки ее работы».

Перечень прав и обязанностей полицейских достаточно детален и подробен (во многом он повторяет соответствующий список нынешнего закона «О милиции», принятого еще в 1991 году, — впрочем, это естественно, поскольку задачи правоохранительных органов по борьбе с преступностью и поддержанию порядка с тех пор не изменились). В новом законе более детально, чем в нынешнем, прописан порядок применения спецсредств — в частности, широко сообщалось о том, что теперь четко оговорено, куда можно, а куда нельзя будет бить человека резиновой палкой. Отдельно оговаривается порядок использования служебных собак на поводке и с наморд­ником и без оных. Впрочем, подобная детализация отчасти объясняется переводом на уровень закона того, что прежде регулировалось ведомственными инструкциями.

В качестве антикоррупционной нормы в законе содержится уже упоминавшееся требование к сотруднику полиции подавать декларации о своем доходе и имуществе, а также о доходах и имуществе супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Как оно не работает

Перечисленные выше изменения включены в общий — достаточно обширный — текст закона, призванного регулировать деятельность полиции. И то, насколько они сочетаются с другими, содержащимися в нем нормами и формулировками, вызывает скепсис у многих опрошенных экспертов. По мнению депутата Государственной думы адвоката Андрея Макарова, закон фактически не решает ни одной из задач реформирования МВД, поскольку не содержит конкретных гарантий обеспечения прав гражданина и реально работающих механизмов, которые могли бы удерживать сотрудников правоохранительных органов от произвольных действий. Этот закон, как полагает Андрей Макаров, будет «не более чем ширмой» для действий сотрудников полиции. Впрочем, по мнению известного адвоката, сейчас задача реформирования МВД — это вопрос не законодательного регулирования, а жесткой кадровой чистки, а потому любые законодательные новации в этой сфере в принципе имеют мало смысла. Насколько бы ни была категорична оценка Андрея Макарова, она не расходится с замечаниями, которые делают те, кто считает появление законопроекта полезным. Президент Ассоциации независимых центров экономического анализа, член Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при президенте РФ Александр Аузан считает, что закон преследует разумную цель — развернуть правоохранительные органы лицом к населению. Тем не менее и он не видит в законе механизмов претворения правильных деклараций (отношение населения как критерий оценки работы полиции, механизмы общественного контроля через общественные советы и др.) в реально работающие нормы. А неработающие правила, как определяет Аузан, «не интересуют никого, кроме литературоведов». Он, однако, надеется, что нынешнее положение можно будет исправить в процессе обсуждения и внесения соответствующих изменений в законопроект.

Эксперт Центра стратегических разработок (ЦСР) Владимир Южаков, один из разработчиков методики антикоррупционной экспертизы российского законодательства, считает, что документ нуждается в серьезном анализе на наличие коррупциогенных факторов. У него вызывают сомнения многие формулировки закона, главные же замечания Владимира Южакова, как и Аузана, связаны с отсутствием прописанного механизма реализации многих норм и отсутствием конкретных определений содержащихся в законе понятий. Среди прочего это касается и норм раздела об открытости и публичности деятельности полиции. Само понятие «открытость и публичность» в документе не определено, что дает возможность самых разнообразных трактовок. Не определены и полномочия общественных советов, которые должны составлять одну из гарантий такой публичности, порядок их формирования также не прописан — точнее, отнесен к прерогативам президента и главы МВД. Хотя в законе говорится об обязанности полиции представлять отчеты о своей деятельности, содержание таких отчетов не оговорено, вернее, порядок составления отчетов оставлен на усмотрение главы МВД. Нет речи и о том, какие меры могут принять депутаты законодательных собраний и граждане, изучив подобную отчетность.

 pic_text1 Фото: Сергей Жегло
Фото: Сергей Жегло

Критику Владимира Южакова вызвало и то, что реализация многих содержащихся в законе положений по-прежнему определяется главой МВД. Министр устанавливает порядок реализации закрепленных в законе прав и обязанностей полиции (впрочем, здесь есть существенная оговорка: «Если он (порядок. — Эксперт”) не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации»). Это, по мнению эксперта ЦСР, по-прежнему оставляет регулирование многих важных для общества функций правоохранительных органов в руках самого министерства.

Вообще, работа по регламентации обязанностей и прав милиции, по мнению ряда наблюдателей, во многом свелась к тому, что существовавшие прежде ведомственные инструкции теперь обрели силу закона. Таким образом, оказались закреплены некоторые сомнительные нормы. Поясним на одном примере. В законе появилось положение о том, что полицейский, обращаясь к гражданину, может не предъявлять ему удостоверения, если это «неуместно»: фактически узаконивается возможность не предъявлять удостоверения вовсе.

Ведомственный интерес, отмечает Владимир Южаков, проявился и в определении того, что из деятельности полиции отнесено к ее правам, а что к обязанностям. Так, право полицейских — доставлять сильно пьяных граждан в медицинские учреждения, запрещать дорожные работы, если они нарушают безопасность дорожного движения, или выдавать лицензии в сфере оборота оружия. Но если исходить из того, что полиция защищает интересы общества и граждан, это не права, а обязанности полиции перед обществом. Прописанная в законопроекте «беспрепятственность», с которой полиция будет иметь право проникать в помещения, а также «знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами, статистическими данными и иными сведениями», также едва ли соответствует интересам общества, а скорее определяется внутренними интересами правоохранительного ведомства.

Давайте это обсудим

Серьезные замечания, считает Владимир Южаков, могут быть сняты в том случае, если будет отчетливее видна цель, ради которой новый закон написан. Пока закон «О полиции» сам по себе — это, по образному выражению Южакова, «условный закон “О врачах” без закона “О здравоохранении”». Иными словами, должно быть определено, какие блага позволяет реализовать для общества инструмент полиции. Из нового закона такого определения, к сожалению, не следует. Он вышел из недр МВД и содержит множество «родимых пятен» закона, который разрабатывали в силовом ведомстве, исходя из собственных интересов. И приспособили к этим интересам правильные «внешние» требования об обеспечении открытости, исчерпывающем перечне прав и обязанностей, устранении коррупциогенных факторов и др.

Однако при всей аргументированности подобных оценок важно и другое: закон задолго до истечения определенных в президентском указе сроков его разработки представлен на общественное обсуждение. И выводы по итогам этого обсуждения, видимо, должны стать одним из событий, открывающих новый политический сезон. Помимо обсуждения в сети (которое вряд ли может быть строгим и системным) предполагается и другая общественная реакция: к выдвижению замечаний по законопроекту приглашены все заинтересованные структуры, как государственные, так и общественные (об этом Дмитрий Медведев сказал на совещании 6 августа, пригласив принять участие в дискуссии собственную администрацию). Это обсуждение, а также то, каким образом могут быть учтены поступившие замечания, собственно, и покажет, останется ли закон «ширмой» или действительно претерпит изменения.

Александр Аузан говорит о том, что Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека сейчас занимается подготовкой своих предложений по изменению закона — прежде всего в части превращения содержащихся в нем полезных норм в рабочие инструменты. Владимир Южаков затрудняется сказать, будет ли ЦСР проводить антикоррупционную экспертизу проекта, однако обращает внимание на то, что закон пока не прошел многие важные официальные процедуры — в частности, по нему не вынесено заключение Минюста, которого сам Южаков ждет с нетерпением. Так или иначе, закон «О полиции» в нынешнем виде интересен не только сам по себе: как разрабатывающие закон структуры МВД видят себя и свои проблемы, примерно понятно. Важно, как и в каком объеме будут учтены сделанные замечания. Повторим, что сам по себе закон «О полиции» едва ли можно считать краеугольным камнем правоохранительной реформы — он может сыграть свою роль лишь в контексте других изменений, при обозначении общего подхода к защите интересов общества и граждан. Впрочем, за какое звено начинать тянуть эту цепочку, значения не имеет. Нынешняя дискуссия может показать, насколько общественные структуры готовы формулировать свои интересы, а инициировавшая дискуссию власть — принимать их во внимание. Именно поэтому «Эксперт» обязательно вернется к обсуждению данного закона.