Пушки вместо Сочи

Сергей Журавлев
5 декабря 2011, 00:00

Бюджетные проектировки ближайших трех лет предполагают остановку роста социальных расходов и умеренный рост военно-полицейских трат. Финансировать последние планируется за счет высвобождения ресурсов по завершении крупных госинвестпрограмм и плавного роста госдолга

Рисунок: Игорь Шапошников

Бюджет нынешнего года — пожалуй, первый, который можно считать уже не посткризисным, с разнообразными оттенками фискальных стимулов и программ поддержки, «украшавших» бюджеты 2009 и 2010 годов, а просто «нормальным». У финансов короткая память, и можно было бы заключить, что следы кризиса трехлетней давности полностью изгладились из нее.

Если бы не одно обстоятельство. За последние три года бюджет обзавелся дополнительными неснижаемыми социальными мандатами в размере 4% ВВП. Это очень много, в абсолютном выражении речь идет о дополнительной сумме, приближающейся к сотне миллиардов долларов (для сравнения можно напомнить, что в 1999 году вообще все ресурсы федерального бюджета составляли лишь пятую часть этой социальной прибавки — 20 млрд долларов). И не только за счет пенсионеров — они дали лишь примерно две трети прироста социальных выплат. Остальная треть пошла на увеличение пособий и иных платежей населению.

Из-за этого социального крена бюджетный профицит уже никогда не будет таким, как раньше. Напомним, что максимальная цифра профицита всей бюджетной системы России (с учетом внебюджетных фондов) пришлась на 2005–2006 годы и составила 8,1–8,4% ВВП при профиците федерального бюджета 7,5% ВВП. И это хорошо: Россия не может и не должна жить по принципам использования нефтяных доходов, списанным с Кувейта и даже с Норвегии, хотя там и есть чему поучиться.

Отдали долги старикам

Выправление перекосов, накапливавшихся в социальной политике, назревало в любом случае. Соотношение средней пенсии и зарплаты, так называемый коэффициент замещения, упало к 2006 году по сравнению с советским уровнем в 1,4 раза на фоне грандиозного бюджетного профицита того времени и требовало исправления. Возможно, в более спокойной обстановке индексация могла быть проведена не столь механическим способом. Например, ее можно было совместить с увеличением дифференциации пенсий по возрасту пенсионеров, что в итоге могло бы снизить нагрузку на расходную часть бюджета при большем социальном эффекте. В условиях же кризисного падения совокупного спроса общий рост социальных расходов был предложен еще и как мера по его стимулированию. Однако в этом качестве он был не вполне эффективен. С одной стороны, спрос на товары и услуги, потребляемые в основном пенсионерами, и так не падал. А с другой стороны, этот прирост совокупного спроса вышел за пределы кризисного периода. Обычно так не делается, и для подобного стимулирования применяются импульсные, обратимые повышения располагаемых доходов на период кризиса, из которых можно «выйти» по мере восстановления совокупного спроса. Но как бы ни расценивать проведенную индексацию пенсий и пособий, стоит отметить, что в нынешнем году дополнительного увеличения социальных обязательств правительства (в отношении ВВП и суммарных доходов бюджета) уже не было.

Остальные антикризисные расходы проходили по статье «на экономику» и были вполне разумными. То есть по влиянию на совокупный спрос они носили разовый, импульсный характер и были свернуты по мере восстановления «естественного» уровня этого спроса.

Антикризисные расходы стали осуществляться в массовом порядке в последнем квартале 2008 года, и основная часть их прироста пришлась уже на 2009 год, после чего в 2010-м размеры расходов «на национальную экономику» вернулись к нормальному уровню.

По структуре доходов и расходов и их весу в ВВП страны — и федерального центра, и всего расширенного правительства (то есть считая их с бюджетами субфедеральных уровней и социальных внебюджетных фондов) — нынешний бюджет близок к тем, что были в 2007–2008 годах. Правда, за двумя существенными исключениями — о них ниже. И примерно таким же, как и сегодня, несмотря на педалируемый в СМИ разворот правительства к «пушкам вместо масла», он в основном останется и в следующие три года. Чтобы на графике бюджетных расходов разглядеть намечаемую «милитаризацию» страны вкупе с дополнительными расходами на полицейский и судебный аппарат, потребуется очень сильная лупа. Суммарный прирост этих расходов в ближайшие три года составит максимум 1,5% ВВП, или в среднем порядка 2 трлн рублей в год. И бывший министр финансов Алексей Кудрин хоть и был во многом прав в своих критических эскападах, по данному конкретному поводу ломал копья, в общем-то, на пустом месте.

Худшее позади

Важный момент, который стоит отметить в связи с возвращением бюджетной «нормы», — значительное повышение ненефтяных доходов федерального бюджета (по отношению к ВВП). Вкупе с ростом социальных взносов это снизило ненефтяной дефицит, и если по первым расчетам, делавшимся без учета этого эффекта, для балансировки федерального бюджета нужна была среднегодовая цена нефти порядка 113–117 долларов за баррель, то по факту, вероятно, хватило бы и 100. Иными словами, ненефтяной дефицит по итогам года хоть и не вернется к докризисному показателю менее 5% ВВП, поддерживавшемуся нищенскими социальными выплатами, но окажется не больше 8% после пика в 12,7% в 2009 году. Минфин закладывает в расчеты 2012 года ненефтяной дефицит в 11% ВВП с его последующим снижением до 9,1% к 2014-му. Нам представляется эта оценка чересчур консервативной.

Механика роста ненефтяных доходов проста. Это результат бурного роста импорта в нынешнем году, как потребительского, так и инвестиционного (к примеру, ввоз легковых и грузовых автомобилей за девять месяцев вырос на 53% и вдвое соответственно), что привело к увеличению собираемых таможенных пошлин и «ввозного» НДС.

Бюджеты 2012–2014 годов сверстаны в расчете на номинальный прирост ВВП в 10% в 2012-м, постепенно увеличивающийся до 11,5% в 2014 году за счет реального роста на 3,7% в 2012-м, 4% в 2013-м, 4,6% в 2014 году, а также за счет увеличения масштаба цен, что предполагает потребительскую инфляцию в размере 4–5% к 2014 году. Нефть заложена по цене 97–101 доллар за баррель, что ниже ожидаемой цены нынешнего года (108 долларов). При этом нефтегазовые доходы будут сокращаться с 9,5 до 8,5% ВВП за счет их отставания от роста экономики. Остальные доходы будут немного расти в отношении к ВВП (на 0,7 п. п. за три года) за счет роста сбора НДС и акцизов.

Минэкономразвития предполагает, что при этом продолжится реальное укрепление рубля (в 2011 году на 6,6% и в 2012-м на 3,3%; затем, в 2013 году, оно прекратится, и в 2014-м реальная стоимость рубля снизится на 1,9%) и сжатие положительного счета текущих операций, которое затем остановится. Отсюда, с учетом инфляции, можно прикинуть, что номинальный курс будет немного слабеть в 2012 году, затем скорость его ослабления вырастет до 4–5% годовых. Правда, надежность таких прогнозов невелика, поскольку они не учитывают информации о потоках капитала, которой сейчас никто располагать не может.

Дискреция, не отменяющая мандат

В федеральном бюджете на очередную трехлетку, принятом в третьем, окончательном, чтении, не так уж много структурных отличий от бюджета текущего года. Это главным образом реформа денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов с одновременным увеличением военных пенсий, а также компенсация выпадающих доходов в связи с сокращением взносов на социальные нужды (с 34 до 30% в базовой ставке). Доля расходов на силовой блок (национальную оборону и безопасность) с учетом начатой в нынешнем году программы перевооружения армии к 2014 году должна увеличиться до 18,3% от общего объема расходов бюджетной системы против примерно 15% ожидаемых в нынешнем году. Где правительство возьмет деньги для этих расходов? США, например, движутся ровно в противоположном направлении, сокращая именно варьируемые, дискреционные, в первую очередь военные расходы, а не вмененные уже действующими законами в обязательства бюджету (мандатные).

Источников роста военно-полицейских статей в бюджете России два. Это сжатие бюджета развития, то есть инвестиций в экономику, и наращивание госдолга. Реальный уровень расходов на остальных бюджетников и пенсионеров не сократится. Ну или почти не сократится — в прогнозе на 2014 год предполагается сохранение пенсионных расходов на уровне все тех же нынешних 8% ВВП, а это с учетом демографических тенденций означает либо ужесточение условий назначения пенсий (например, повышение пенсионного возраста для льготников, претендующих на досрочный выход на пенсию), либо подвижку коэффициента замещения вниз.

В целом государственные капитальные вложения за счет бюджетов всех уровней снизятся с 3,8% ВВП в 2010 году до 3,2–3,4% ВВП в 2012-м. К 2014 году, согласно прогнозу МЭР, они составят 2,7–3% ВВП (в США, кстати, доля бюджетных инвестиций примерно такая же — 3,5–3,6% ВВП в 2009–2010 годах, из которых 1,1–1,2% приходится на федеральный бюджет, инвестирующий главным образом в военные объекты, а гражданское строительство (инфраструктура) проводится на уровне штатов). Значительно сократятся расходы, направляемые на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы и инвестиционных проектов в рамках Инвестиционного фонда РФ. Ужасно? Но посмотрим внимательнее. В 2012 году завершится финансирование ряда крупных проектов: строительство большинства объектов для проведения саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества во Владивостоке и олимпийских объектов в Сочи.

Поэтому рост военных расходов в значительной мере описывается формулой «пушки вместо Сочи». Вместе с тем инвестиционные расходы регионов с 2013 года могут начать увеличиваться в реальном выражении, поддерживаемые прогнозируемой положительной динамикой доходной части региональных бюджетов.

Другим источником дополнительных расходов должны стать займы. Чистый прирост госдолга за три года, если исходить из размеров ожидаемого дефицита бюджета, будет небольшой и может составить 3,4–3,8% ВВП (до 15,7% ВВП) при цене нефти в диапазоне 80–110 долларов за баррель. При этом продолжится накопление бюджетных фондов. Их объем должен повыситься с 7,8% ВВП до 9,3–9,7% ВВП в 2014 году за счет Резервного фонда.

О перекладывании нефтяного богатства в Фонд будущих поколений на ближайшее десятилетие, пожалуй, надо забыть, ведь теперь нефтяные доходы кормят «прошлые» поколения, пенсионеров. И все же о смысле и стратегии накоплении бюджетной кубышки, которая теперь свелась к одному лишь Резервному фонду, сглаживающему волатильность цен на нефть, с учетом первого послекризисного опыта нынешнего года стоит сказать пару слов отдельно.

Кубышка для стерилизации интервенций

Нынешний «первый блин» пополнения бюджетного фонда при одновременном росте займов (до кризиса и в первые два  года после него ОФЗ размещали в значительно меньших масштабах) не то чтобы вышел комом, но, по-видимому, должен был кое-чему научить финансовые власти. Реализация программы заимствований, сверстанной под цену на нефть 75 долларов за баррель, в условиях, когда фактическая цена оказалась на треть выше и в бюджете стали образоваться излишки без всяких займов, привела к быстрому изъятию избыточной ликвидности банковского сектора. Вначале это было очень полезно для нормализации ситуации с ликвидностью. Уже к июню все результаты эмиссионного финансирования бюджета в предыдущие полтора или даже два года, скопившиеся на счетах банков в ЦБ, были полностью изъяты. Резервы банков вернулись к норме, существовавшей до середины 2008 года.

Однако в дальнейшем Минфин быстро осознал, что, когда за валютный курс и интервенции отвечает ЦБ, бюджет не может быть полностью самостоятелен в определении размеров заимствований и накоплений, а должен четко координировать свои усилия с денежными властями. ЦБ же в условиях чистого оттока частного капитала довольно мало покупал валюты. И следовательно, мало вбрасывал рублей в экономику, а с августа вовсе перестал это делать.

К чести Минфина, он быстро сориентировался в изменившейся ситуации и дал задний ход в деле накопления денег, предназначавшихся для конвертации в Резервный фонд. Начиная с мая все возрастающая часть денег, изъятых через профицит бюджета и займы, стала возвращаться в экономику через депозиты Минфина в банках. А с июля Минфин почти полностью свернул программу заимствований на внутреннем рынке, ограничившись лишь спецвыпуском ОФЗ в октябре для размещения в Банке Москвы — чисто бухгалтерской операцией, связывающей выданный ЦБ «бумажный» кредит в 290 млрд, без права Банка Москвы продавать эти облигации на рынке, а просто для начисления на них процентов для рекапитализации банка.

В настоящее время Минфин размещает депозиты в банках, ориентируясь на «заявки» ЦБ. Надо понимать, что согласовываются также и «лимиты» размещения ОФЗ. Такая тесная координация размера чистого накопления/заимствования Минфина должна стать правилом в дальнейшем, чтобы избегать каких-то внеплановых изъятий ликвидности. Поскольку в России потоки капитала еще более волатильны, чем цены на нефть, то строить правила накопления Резервного фонда на основе «цены отсечения» нефти нежелательно — и нынешний опыт показал это. В отношении накоплений и заимствований Минфина более уместна дискреция, то есть постоянная коррекция и координация, исходя из общей (с учетом текущего и капитального счетов) ситуации на валютном рынке.