Стратегическая закупочная инициатива

Ольга Анчишкина
13 февраля 2012, 00:00

Государство не справляется с налаживанием эффективного управления сферой закупок. Помочь ему в этом может Национальная ассоциация институтов закупок — независимая площадка для согласования общественных и частных интересов, формирующихся в сфере государственных и корпоративных закупок

Фото: picvario.com/ Russian Look
Государство не справляется с налаживанием эффективного управления сферой закупок

Сфера государственных, муниципальных и корпоративных закупок представляет собой масштабный рынок с огромным числом игроков и транзакций. Между тем правовое регулирование этой сферы остается неудовлетворительным. Многочисленные поправки не избавили устаревший 94-ФЗ от ряда системных недостатков. Разработанный, прошедший общественное обсуждение и 1 ноября 2011 года внесенный в правительство законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» оказался фактически блокированным межведомственным противостоянием Минфина, Минэкономразвития и ФАС. Перетягивая канат, ни одно из этих ведомств не принимает на себя всю полноту ответственности за положение дел в сфере закупок.

По нашему мнению, кардинально изменить ситуацию способно лишь прямое общественное участие организаций и экспертов, занятых в этой области. Формой такого участия может стать создаваемая в настоящее время Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ).

Задача НАИЗ — выявлять лучшие закупочные практики, фиксировать интересные, но разрозненные идеи членов закупочного сообщества и, обобщая и интегрируя все самое конструктивное, доносить до государства перспективные правовые, организационные, инфраструктурные, образовательные и иные проекты. Коллективная форма представления ставит антикоррупционный барьер перед беззастенчивым лоббированием частных предпочтений и пристрастий, а также использованием закупочных проблем в бюрократических войнах.

Цель НАИЗ — создание федеральной контрактной системы (ФКС) и новых процедур закупок, обеспечивающих высокое качество исполнения государственного и муниципального заказов, препятствующих формированию монопольно высоких цен и коррупционных схем, гарантирующих конкурентоспособность корпоративных закупок и устойчивость развития закупочных бизнесов.

Портрет рынка

Общее количество государственных и муниципальных заказчиков достигает сегодня 300 тыс. юридических лиц. А государственными поставщиками, исполнителями и подрядчиками, по оценкам экспертов, выступают еще порядка 250 тыс. организаций всех форм собственности. По официальным данным Росстата, в 2010 году было заключено 11,7 млн государственных контрактов и сделок на общую сумму 4,9 трлн рублей. За девять месяцев 2011 года показатели составили 7,6 млн контрактов и сделок и 4,9 трлн рублей. Однако эти данные неполны. К ним необходимо прибавить данные о контрактовании в сфере государственного оборонного и муниципального заказов, в результате чего приведенные показатели, по нашим оценкам, значительно вырастут.

Ольга Анчишкина expert_789_052.jpg
Ольга Анчишкина

Средняя стоимость государственного контракта колеблется от 450 до 650 тыс. рублей. При этом рынок госзакупок значительно концентрирован. Менее 0,1% общего количества сверхкрупных контрактов стоимостью более 500 млн рублей дают более 40% всех средств, выделенных на закупки. При этом четыре пятых всех контрактов имеют стоимость в пределах 1 млн рублей. Доля средств, направляемых в такие контракты, в общем стоимостном объеме госзаказа не превышает 6%.

Что касается сегмента корпоративных закупок, то официальная статистика не располагает сведениями о динамике его основных показателей. После введения в действие в прошлом году 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» НАИЗ начала самостоятельный сбор данных. По нашим оценкам, под действие данного закона подпадает около 400 тыс. компаний с государственной и муниципальной собственностью, более 30 тыс. государственных и муниципальных унитарных предприятий. И это без учета организаций коммунального комплекса и газоснабжения, дочерних обществ, более 50% уставного капитала которых совокупно принадлежит госкомпаниям, а также дочерних обществ указанных дочерних обществ, число которых мы пока оценить не в состоянии. Согласно нашим приблизительным оценкам, общий объем закупок, реализуемых по нормам 223-ФЗ, составит в ближайшие годы не менее 6 трлн рублей.

Непрозрачность и бессистемность

Каковы основные болевые точки сферы закупок сегодня?

По оценке Контрольного управления президента Российской Федерации, прозвучавшей 29 октября 2010 года на совещании в режиме видеоконференции по вопросу выполнения поручений главы государства, воровство в сфере госзаказа составляет порядка 1 трлн рублей.

Устойчиво растет число контрактов, заключенных с единственным источником. Распил бюджетных средств широко освещается в СМИ и блогерами. Откаты распространены и в корпоративной среде. Ценовые сигналы искажены. По отдельным видам закупок до трети заключенных контрактов исполняется с нарушением существенных условий, прежде всего сроков, или вовсе расторгается.

Повсеместно распространено административное и судебное оспаривание закупочных решений. Только по данным ФАС, служба рассматривает порядка 28 тыс. жалоб в год.

Набор инфраструктурных ресурсов развития сферы закупок крайне ограничен. В их числе Общероссийский официальный сайт (ООС), затратный государственный ресурс, сконструированный на малофункциональной, жесткой платформе, не пригодной для легкого усовершенствования и быстрой интеграции с внешними информационными системами.

Торговые площадки и предоставляемые ими сервисы в сфере публичных закупок не имеют четких функциональных требований. Конкуренция между ними за клиента, за больший объем сервисов лучшего качества минимальна.

При всей важности вопросов ценообразования и при наличии прямых указаний президента и правительства государство так и не наладило систему сбора и анализа референтных цен, не предложено методик ценообразования и мониторинга цен. Библиотека типовых контрактов не создана.

Программа действий

Чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в сфере закупок создаваемая нами ассоциация сфокусируется в своей деятельности на следующих направлениях.

Первоочередной задачей мы считаем проект формирования при президенте Российской Федерации совета по развитию сферы закупок. Было бы также целесообразно, на наш взгляд, сконцентрировать полномочия в сфере госзакупок в отдельном, самостоятельном, специализированном федеральном органе исполнительной власти при правительстве РФ.

Существует позитивный зарубежный опыт подобной концентрации. Например, сферу закупок в США координирует единый регулятор — административно-бюджетное управление (OMB) при администрации президента США. Административная конструкция управления сферой закупок опирается на широкую общественную платформу в лице Национальной ассоциации контрактных менеджеров (The National Contract Management Association — NCMA), а также привлекаемых по различным вопросам профессиональных союзов и объединений.

В сфере публичных закупок одной из важнейших задач является строительство ФКС. Именно ФКС с ее ориентацией на результат — пока единственный высокотехнологичный современный инструмент, позволяющий соотнести цели государственного и муниципального управления с бюджетными ресурсами.

Президент Дмитрий Медведев в своем послании Федеральному собранию выдвинул положение о децентрализации и повышении ответственности регионов и муниципалитетов за ситуацию на территориях. Решить эту задачу невозможно без симметричного укрепления региональных и муниципальных систем закупок.

Требуется также активизировать работу по реализации предложения премьер-министра Владимира Путина по общественной оценке и экспертизе крупных государственных закупок, предварительному публичному обсуждению формата государственной закупки и стартовой цены по контрактам свыше 1 млрд рублей. Будет также проводиться работа в части предложений по нормированию обеспечения собственных нужд госзаказчиков.

Наша ассоциация приложит также существенные усилия по развитию информационных ресурсов в сфере закупок. Концепция информационной среды, обеспечивающей высокое и стабильное качество работы всех участников закупочного рынка — заказчиков, поставщиков, контрольно-надзорных органов, органов управления, общественных организаций, заинтересованных лиц — может быть создана только на основе широкой общественной дискуссии.

Мы планируем развернуть системную работу по профессионализации сферы закупок. Отечественные и международные эксперты разработают образовательные и профессиональные стандарты в сфере закупок. Станет возможным проводить независимую аттестацию и сертификацию закупочных кадров.

НАИЗ на постоянной основе будет осуществлять отбор, рейтингование и распространение лучшего закупочного опыта, отработку отдельных контрактных технологий, проведение тренингов.

Чрезвычайно важно также усилить персональную ответственность заказчиков и их должностных лиц за качество контрактной работы. Важнейшим инструментом для решения этой задачи станет публичное рейтингование заказчиков. Ведь сами закупщики лучше всего способны оценить качество работы друг друга. Конкуренция и здоровое соперничество должны привнести соревновательный элемент в развитие закупочной среды.

Чтобы поддерживать преемственность кадров, развивать наставничество, предоставлять молодым специалистам своевременную информационную и методическую помощь, ассоциация начнет вести каталог закупщиков.

Ассоциация будет способствовать популяризации и продвижению в сфере публичных и корпоративных закупок передовых технологических решений, инновационной продукции. Современные рынки характеризуются стремительным появлением принципиально новых товарных категорий и новых классов производителей. Государственные и корпоративные заказчики не успевают за глобальными технологическими и товарными изменениями. Мы будем формировать каналы продвижения наиболее выгодных спецификаций, передовых закупочных решений.

Самым активным образом НАИЗ будет участвовать в развитии контрактного аудита. Ассоциация окажет максимальное содействие Счетной палате по продвижению в сфере закупок аудита эффективности. В рамках контрактного аудита осуществляется оценка контрактных результатов на предмет их соответствия планам, а главное — общественным потребностям и ожиданиям. Государственный и общественный внешний контроль за счет синергии должен поднять качество обеспечения государственных нужд. На основе контрактного аудита должен быть запущен процесс формирования национальных стандартов закупочной деятельности.

Мы ставим также задачу разработать стандарт и функциональные требования к торговым площадкам. На них должно основываться государственное регулирование вопросов электронной торговли.

Ассоциация планирует выступить учредителем Бюро контрактных историй. Этот закупочный сервис будет предоставлять информацию о поставщиках, подрядчиках и исполнителях, о выполненных ими контрактах, об участии в процедурах отбора поставщиков, а также иную закупочную информацию, в которой нуждаются институты закупок и контрольно-надзорные органы, но государство предоставить ее не может.

Ассоциация выступит учредителем центров ценовой информации и юридических консультаций, способных не только оказывать консультационную помощь, но и представлять членов НАИЗ в ФАС, в суде.