Очередной подход к коррупции

Максим Рубченко
27 февраля 2012, 00:00

К 2014 году в России должна быть создана стройная и достаточно эффективная система борьбы с коррупцией и незаконными доходами чиновников. И, как ни странно, вероятность такого развития событий очень высока

Рисунок: Игорь Шапошников

Российские власти намерены резко активизировать борьбу с коррупцией. Прошедшая неделя принесла целый букет новостей, касающихся многочисленных планов правительства в этой области. Часть из них начнет реализовываться в самое ближайшее время, некоторые — через пару лет. Но общая картина такова: к 2014 году в России появится система препятствий для коррупционеров.

Из ближайших ожидаемых событий в этой сфере следует отметить намеченное на 2 марта совещание Владимира Путина с руководителями госкомпаний о введении ограничений на совершение сделок между госструктурами и частными компаниями, которыми руководят родственники чиновников или топ-менеджеров госкомпаний. Главный вопрос, на который предстоит дать ответ участникам совещания: будут ли подлежать проверке на аффилированность только сделки двадцати пяти крупнейших госкомпаний или такой контроль будет распространяться вообще на все компании госсектора?

Все под контроль

Первый опыт контроля за отношениями госкомпаний с «родственными» фирмами оказался, скорее, неудачным — попытка федеральных министерств собрать с подведомственных госкомпаний такую информацию провалилась. С одной стороны, крайне расплывчатые формулировки требований о раскрытии информации привели к тому, что министерства оказались завалены тоннами совершенно бесполезных бумажек, проанализировать которые оказалось физически невозможно. С другой — многие структуры вообще отказались предоставлять требуемую информацию: госбанки сослались на банковскую тайну, а «Газпром», по слухам, просто проигнорировал соответствующее требование Минэнерго без объяснения причин. Исходя из этого можно было бы ожидать, что 2 марта будет объявлено о сворачивании инициативы.

Но есть и прямо противоположные соображения. Дело в том, что первоначально совещание было назначено на 14 февраля, а затем перенесено на самый канун президентских выборов. Поэтому предполагается, что Владимир Путин намерен использовать это мероприятие для того, чтобы продемонстрировать избирателям свою решимость в борьбе с коррупцией и кумовством. Так что решения будут приняты самые жесткие.

Под жестким вариантом, в частности, подразумевается одобрение подготовленного Министерством экономразвития законопроекта «О дополнительных мерах по обеспечению информационной открытости размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, закупок товаров госкорпорациями, госкомпаниями, государственными и муниципальными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, открытыми акционерными обществами, более 50% акций которых находится в государственной, муниципальной собственности». Документ устанавливает перечень таких должностей в указанных структурах, когда чиновник, занимая их, обязан раскрывать информацию о своих близких родственниках и компаниях, акционерами которых те являются или в органах управления которых работают. При этом к «близким» законопроект относит восемнадцать степеней родства, включая бывших жен и мужей и сводных братьев и сестер.

Предполагается, что кадровые службы министерств и ведомств будут освобождены от анализа этой информации — сведения просто разместятся в открытом доступе на сайтах госструктур от сайта правительства до сайтов муниципальных образований. «Родственным» компаниям будет запрещено участвовать в торгах по госзаказу, а сделки, заключенные в обход этого запрета, через суд будут признаваться недействительными.

Таким образом, запуска ждет механизм регулярного контроля контрактной работы не только 25 крупнейших госкомпаний, а примерно полутора тысяч организаций, так или иначе подконтрольных государству. Правда, для доработки законопроекта и прохождения его через Думу понадобится несколько месяцев, но если не с 2013-го, то уж с 2014 года закон точно вступит в силу.

Спустя две-три недели после упомянутого совещания, в двадцатых числах марта, на очередном заседании Совета при президенте по противодействию коррупции, которое пройдет под руководством главы президентской администрации Сергея Иванова, будет обсуждаться законопроект контроля за расходами чиновников. Уже понятно, кто будет обязан отчитываться: лица, назначаемые президентом и главой правительства, губернаторы, депутаты и сенаторы, а также чиновники министерств и ведомств, которые по долгу службы занимаются госзакупками и расходованием госсредств. Проверке на источники финансирования будут подвергаться все покупки, стоимость которых превышает трехлетний официальный доход госслужащего, поскольку за этот период уже накоплена база чиновничьих деклараций о доходах и имуществе. Споры сейчас идут о том, кто будет проверять расходы чиновников — кадровые комиссии в министерствах и ведомствах, которые сейчас проверяют декларации о доходах госслужащих, или отдельный орган, например Росфинмониторинг. Непонятно также, как проверять банковские счета, особенно если те открыты в зарубежных банках.

Не платишь налоги — спонсируешь терроризм

Всплеск активности властей в деле борьбы с коррупцией можно было бы списать на очередную кампанейщину, приуроченную к выборам президента. Однако есть одно обстоятельство, которое не позволяет оценить происходящее столь легкомысленно. Дело в том, что многие планы в этой области привязаны к международным обязательствам России, про которые забыть после президентских выборов не получится.

Так, на прошлой неделе Россия вручила представителям Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) документы о присоединении к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок. Президент Дмитрий Медведев ранее отмечал, что «присоединение позволит гармонизировать международные стандарты борьбы с коррупцией и нашу правовую систему».

Все участники конвенции (а в нее входят почти все европейские страны и США) обязаны отслеживать попытки своих граждан давать взятки зарубежным чиновникам (например, при заключении договоров и контрактов), а также выявлять на своей территории иностранных чиновников, берущих взятки. Выявленные физические лица должны подвергаться уголовному наказанию, а компании, практикующие подкуп должностных лиц, отстраняться от участия в тендерах по закупке товаров и услуг за счет госзаказа.

Отметим, что именно в рамках подготовки к присоединению к конвенции в апреле 2011 года с подачи Дмитрия Медведева был принят пакет антикоррупционных поправок в Уголовный кодекс, вводящих ответственность за посредничество в даче взятки, а также кратные штрафы за дачу и получение взятки. Участие же в конвенции обязательно придаст новый импульс развитию антикоррупционного законодательства.

На прошлой неделе пришлось в очередной раз вспомнить и об обязательствах России, связанных с Международной группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF). Здесь, правда, речь идет больше о налогах и отмывании денег, но ведь ни для кого не секрет, что коррупция в России тесно связана с оборотом неучтенной наличности. Предприниматели часто утверждают, что единственная причина, вынуждающая их прибегать к обналичке, — необходимость едва ли не на каждом шагу давать взятки. При этом возможность уменьшить налоговые платежи представляется всего лишь как дополнительный бонус, плата за риск. Как бы то ни было, риски этих операций теперь резко возрастут, потому что FATF только что расширила перечень преступлений, которые должны рассматриваться как предшествующие отмыванию денег и финансированию терроризма. Перечень увеличился всего на один пункт, зато какой — уклонение от уплаты налогов.

Теоретически это означает, что организации и граждан, заподозренных в уклонении от налогов, будут автоматически проверять также на причастность к отмыванию средств и финансированию терроризма, что уже само по себе достаточно неприятно. Российская же практика делает эту новацию просто ужасающей. Ведь, как хорошо известно, работа российских правоохранительных органов заточена на выполнение нормативных заданий: прикажет начальство раскрывать, условно говоря, по три случая финансирования терроризма в месяц, и у оперативников просто не будет других вариантов. А поскольку граждан и организаций, так или иначе минимизирующих свои налоговые платежи, у нас гораздо больше, чем отмывающих криминальные деньги и уж тем более финансирующих терроризм, то именно их правоохранители будут «тянуть» на отмывание денег и финансирование терроризма. Для невезучего неплательщика налогов это будет означать в первую очередь увеличение тюремного срока с трех лет (максимального для физического лица за уклонение от уплаты налогов) до семи (максимально предусмотренных законодательством за отмывание).

Аналогично возрастает риск и для предпринимателей, поддерживающих нелегальный оборот наличности исключительно для подмазывания чиновников: максимальный срок за дачу взятки должностному лицу сейчас установлен в три года (для физических лиц), а если серую наличку, неразрывно связанную со снижением налоговых платежей, правоохранители «докрутят» до отмывания денег — будет семь лет.

Единственная хорошая новость в том, что для выполнения новых нормативов FATF придется принимать соответствующие поправки к действующему законодательству, прежде всего к Закону 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который, в частности, возлагает основные обязанности по выявлению подозрительных сделок на банки. Например, банки обязаны сообщать в Росфинмониторинг об операциях с наличными на сумму свыше 600 тыс. рублей, а другим правоохранительным органам предоставлять информацию по запросам. Эти запросы чаще всего связаны с движением денег по счетам компаний, у которых налоговые платежи составляют неадекватно малый процент от оборотов по счету, или фирм, зарегистрированных по «адресам массовой регистрации». Теперь обязанности банков по мониторингу подозрительных операций придется расширить, распространив их, в частности, на контроль уплаты налогов клиентами. «Для того чтобы организовать выполнение банками обязанностей по выявлению и информированию уполномоченных органов о факте совершения какой-либо сделки или ее подозрительном характере, необходимо выработать и закрепить в законе критерии, которыми должны будут руководствоваться банки, — поясняет Кирилл Саськов, руководитель корпоративной и арбитражной практики юридической компании “Качкин и Партнеры”. — Необходимо принять совместные решения как со стороны Росфинмониторинга, так и со стороны Федеральной налоговой службы для того, чтобы этот механизм был эффективным и, с одной стороны, не блокировал работу банковских структур, а с другой — не превратил предоставляемую информацию в совершенно необъемную и ненужную массу сведений, которые просто лягут на полки. Предпочтительно, чтобы выработанные критерии носили однозначный и понятный характер. Это позволит эффективно наладить обмен информацией». По оценкам экспертов, подготовить и ввести в действие такие поправки удастся не ранее 2014 года.

Вред наличных денег

Контроль за отношениями госструктур с коммерческими фирмами, принадлежащими родственникам чиновников, контроль за расходами госслужащих, участие в борьбе с подкупом иностранных должностных лиц, приравнивание обналички и уклонения от налогов к финансированию терроризма — опорные сваи строящейся сегодня новой системы борьбы с коррупцией. Увенчать же эту конструкцию должна реализация смелой, хотя и достаточно спорной идеи запрета на наличные расчеты при крупных покупках.

Напомним, что летом прошлого года президент Сбербанка Герман Греф направил главе правительства Владимиру Путину письмо, в котором предложил объявить войну наличным деньгам. В письме отмечалось, что объем наличной денежной массы в России составляет 11,9% ВВП, что заметно больше, чем в развитых странах (в еврозоне — 9,3%, в США — 6,6%). И даже в экономиках, сопоставимых с российской по уровню развития, объем налички значительно меньше, чем в у нас: в Мексике — 5,3% ВВП, в Бразилии — 4,2%. Высокая доля наличных средств в денежном обороте ограничивает рост экономики, препятствует ее модернизации и делает невозможным создание в России международного финансового центра. Кроме того, обслуживание большого объема наличности ведет к высоким экономическим издержкам, как прямым — в виде затрат на эмиссию, обращение, хранение, обеспечение безопасности, борьбу с фальшивомонетчиками, так и косвенным — процентным потерям из-за отвлечения капитала из оборота, потерям времени в очередях, дополнительным расходам на обработку денежной выручки. По оценкам главы Сбербанка, в 2009 году прямые издержки экономики составили 1,1% ВВП, а с учетом недополученного процентного дохода — 2,3% ВВП, или почти 0,9 трлн рублей. Особый упор Греф в своем письме сделал на то, что большой объем наличных денег — неизменный спутник обширной теневой экономики, из-за которой государство недополучает в виде налогов примерно 8% ВВП ежегодно, зато в стране процветает коррупция.

В качестве основного средства борьбы с этими проблемами глава Сбербанка предложил изменить Трудовой кодекс и закон о трудовых пенсиях так, чтобы зарплаты, социальные пособия и пенсии выплачивались только на банковские карты. И обязать все крупные торгово-сервисные предприятия принимать к оплате только банковские карты.

Правда, потом г-н Греф все испортил, принявшись в своем послании премьеру активно лоббировать свой проект единой платежной электронной карты. Из-за чего, видимо, на письмо и не был дан официальный ответ.

Но это совсем не значит, что идея запрета наличных расчетов была похоронена. Мало того, ее начали обсуждать в Кремле и Белом доме задолго до письма Грефа премьеру — еще четыре-пять лет назад. Тогда же были определены основные проблемы на пути реализации этой идеи: слабо развитая сеть банкоматов в провинции и техническая невозможность ее развития, связанная с недостаточным распространением во многих регионах высокоскоростного интернета.

Что касается интернета, то сегодня эта проблема уже практически решена, причем благодаря выборам. Точнее — распоряжению Владимира Путина обеспечить видеотрансляцию процедур голосования и подсчета голосов избирателей на выборах президента. На днях министр связи и массовых коммуникаций Игорь Щеголев, отчитываясь о выполнении этого распоряжения, отметил, что более 60% затрат по этому проекту ушло не на собственно системы видеонаблюдения, а на совершенствование интернета в регионах. Так что теперь быстродействие интернета в провинции кардинально выросло, а «тарифы интернет-провайдеров должны снизиться». Таким образом, выполнено первое необходимое условие расширения банкоматных сетей в российской глубинке. «Безусловно, высокоскоростной интернет является на данный момент самым надежным каналом связи и необходим для выстраивания сети банкоматов как на региональном, так и на столичном уровнях, — объясняет начальник управления развития сети АТМ и эквайринга банка «ТРАСТ» Осман Ямбулатов. — Однако он и наиболее дорогой канал, особенно это касается регионов, где существует монополия нескольких или одного провайдера».

Что же до проблемы недостаточного количества банкоматов в провинции, то ее планировалось решить в том числе за счет создания Почта-банка на базе «Почты России» и Связь-банка (подконтролен ВЭБу). Отметим, что «Почта России» сегодня имеет 42 тысячи отделений — вдвое больше, чем Сбербанк. Так что Почта-банк, разместив хотя бы по банкомату в каждом отделении, вполне мог бы обеспечить покрытие всей территории страны необходимыми услугами. Правда, создание Почта-банка три года не двигалось, но одновременно с новостями об оживлении борьбы с коррупцией пришло и сообщение о реанимации этого проекта. Генеральный директор ФГУП «Почта России» Александр Киселев на прошлой неделе заявил, что «оптимальный период для создания федерального банка на базе “Почты России” — полтора года, и для успешного запуска Почта-банка нужно уложиться в этот срок». Таким образом, можно надеяться, что в 2014 году банкоматная сеть Сбербанка дополнится вдвое большей сетью Почта-банка и технических препятствий для радикального ограничения наличных расчетов не останется. Любопытно будет посмотреть, как все это отразится на масштабах российской коррупции.

В подготовке статьи принимал участие Дмитрий Яковенко