Теплый ветер климатической революции

Андрей Виньков
23 апреля 2012, 00:00

Правительство Путина, уходящего на пост президента РФ, инициировало мегапроект радикального улучшения инвестиционного климата в нашей стране. Проект содержательный и местами даже революционный. И есть надежда, что он будет реализован

Фото: Светлана Постоенко
Куратор АСИ и мегапроекта «Национальные предпринимательские инициативы» Андрей Белоусов ожидает революционных изменений в национальном бизнес-климате

Как-то незаметно стал набирать темпы мегапроект под названием «Национальная предпринимательская инициатива по улучшению инвестиционного климата в России». Инициатива реализуется Агентством стратегических инициатив (АСИ) по поручению главы правительства Владимира Путина, данному по итогам участия в съезде Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» в декабре прошлого года. Поначалу новация эта казалась чем-то несерьезным, протокольным. Но проект очень быстро стал обрастать реальным содержанием и конкретикой — к реализации допустили бизнес-сообщество и подключили массу консультантов. На сегодня «Национальная предпринимательская инициатива» включает в себя 22 предложенных предпринимателями проекта, направленных на упрощение, удешевление и ускорение действующих на территории России процедур ведения бизнеса. По мере продвижения проектов оказалось, что все эти новации могут привести к серьезным институциональным изменениям в российской экономике. Так, среди мер, которые предлагаются агентством, — оптимизация систем таможенного и налогового регулирования, расширение доступа к госзаказу в рамках Федеральной контрактной системы, исключение дискриминации при доступе к имущественным и земельным ресурсам и так далее (см. таблицу).

В правительстве этот проект курирует Андрей Белоусов, директор департамента экономики и финансов правительства РФ. Мы попросили его прокомментировать весь этот грандиозный процесс, чтобы прояснить задачи и возможные последствия реализации инициатив.

Тренировки уже были

Лет семь назад в Минэкономразвития «Эксперту» рассказывали о начавшихся административных реформах. Речь шла об инициативах чиновников, касающихся наиболее массовых процедур, с которыми сталкиваются граждане и бизнес. Чиновники стали их препарировать, установили регламенты и добились, чтобы они стали эффективнее работать (речь шла о регистрации юридических лиц, выдаче паспортов, регистрации автотранспорта и прав на недвижимость). Но дальше этого инициатива как-то не пошла. Теперь похожие вещи по просьбе Путина в своих недрах консолидирует Агентство стратегических инициатив, которое вы курируете в правительстве. В чем разница между тогдашними бюрократическими новациями и сегодняшними? Будет ли на этот раз что-то более весомое на выходе?

— На самом деле на протяжении последних десяти лет у нас было несколько попыток кардинально улучшить инвестиционный климат в стране. Попытки эти заканчивались частичными улучшениями, где-то даже системными подвижками. Тем не менее, несмотря ни на что, инвестиционный климат только ухудшался, по крайней мере относительно других стран. Так, если судить по оценкам, которые делают разного рода организации, которые строят рейтинги инвестиционной привлекательности стран, в том числе самый известный рейтинг Мирового банка (Doing business), другие страны, в частности наши ближайшие соседи, наши товарищи по Единому экономическому пространству, опережают нас в скорости улучшения бизнес-климата. В результате место России в рейтингах имеет явную тенденцию к снижению. И это, в свою очередь, сказывается и на возможностях привлечения иностранного капитала, на оценке рисков.

В последние три года правительством были сделаны серьезные попытки улучшить положение бизнеса, и были видны реальные подвижки. Это касалось прежде всего улучшений в сфере лицензирования и контроля. Но системного улучшения бизнес-климата не произошло. Однако в декабре прошлого года такая инициатива была заявлена на съезде «Деловой России». Тогда премьер-министр Владимир Путин поставил задачу разработать национальную предпринимательскую инициативу силами бизнеса и представить не просто в виде предложений, а в формате дорожных карт, снабженных целевыми показателями и конкретными сроками, ответственными и так далее.

Дальше эта инициатива была дополнена требованием ориентироваться на показания международных рейтингов, чтобы улучшения носили не просто формальный характер, а действительно приводили к изменению ощущений самого бизнеса. Поставлена задача: Россия должна переместиться в рейтинге Doing business со 120-го на 20-е место.

Это все не было реакцией на выступления оппозиции?

— Это давно вызревало. Куда раньше этих событий. Это был логичный шаг после работы по улучшению условий контроля и лицензирования бизнеса, которая была проведена.

А в чем особенности этой национальной предпринимательской инициативы?

— Первая, на мой взгляд, кардинальная особенность — изменение баланса бизнеса и федеральных органов исполнительной власти при разработке этих инициатив. До сих пор все попытки носили к следующему: власти что-то придумывали, а бизнес советовал. Здесь ситуация поменялась с точностью до наоборот. Здесь бизнес разрабатывает, а власти выступают в качестве консультантов, экспертов.

Вторая особенность — сам формат работы. Инициативы разрабатываются в формате дорожных карт. Методологическую поддержку оказывает Boston Consulting Group. Работа идет на трех типах площадок. Первый — рабочие группы (или проектные команды). Все возглавляются представителями бизнеса. Второй — краудсорсинг (краудсорсинг — это некий технически выстроенный процесс получения необходимых идей или контента путем просьб о содействии, обращенных к большим группам людей, как правило, к онлайн-сообществу. — «Эксперт»). Witology — тоже известная на рынке компания — помогает вести эту деятельность по части краудсорсинга. И третий тип площадок — публичные слушания. Они начнутся на последней неделе апреля.

Третья особенность этого мегапроекта — то, что вся эта деятельность подкрепляется мотивационным механизмом. Владимир Путин поручил разработать систему оценочных показателей (показателей KPI) высших чиновников, руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые отражали бы реализацию этих усилий по улучшению предпринимательского климата. Этим сейчас занимается Минэкономразвития. Чиновника будут оценивать по количественным показателям. Таким, например, как скорость прохождения фуры через таможенный пункт пропуска или сокращение количества документов, которые нужно подать, чтобы получить разрешение на строительство. Такого раньше не было.

И четвертая, ключевая, особенность. Бизнес в формате существующих рабочих групп должен будет осуществлять мониторинг мероприятий этих дорожных карт. Причем наблюдения будут осуществляться не за выходом соответствующих постановлений, законов, созданием оргструктур, а за тем, меняется что-то на местах или нет.

Неужели такой мониторинг действен?

— У нас уже есть модель, которая показала свою работоспособность. Речь идет о создании рабочей группы по реализации закона о торговле. Возглавляет рабочую группу первый вице-премьер Виктор Зубков, в ее состав входят представители торговых сетей, поставщиков, депутаты, представители федеральных органов исполнительной власти, которые отвечают за эту сферу. Закон очень сложный. Это конфликтная область, где сталкиваются интересы разных групп бизнеса и федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, была создана рабочая группа, которая сначала разрабатывала закон о торговле, а потом в течение года осуществляла и осуществляет (она до сих пор действует) мониторинг того, как он реализуется. У нее же есть и инструменты, чтобы вносить соответствующие поправки в закон. Эта рабочая группа оказалась достаточно эффективным инструментом. Закон о торговле претерпел серьезные изменения. Последняя серия поправок готовится буквально сейчас.

А большинство в рабочей группе у кого? У бизнеса?

— Наверное, формально у бизнеса.

И как вопросы там решаются? Голосованием?

— Консенсусом. Внутри они обсуждают, высказывают точки зрения «за» и «против».

Особые мнения куда-то заносятся?

— В протокол все заносится. В конце концов принимается конструктивное решение. Рабочие группы собираются раз в месяц, и достаточно результативно.

Насколько публичен будет процесс?

— Это будет не просто публичным делом. Все будет происходить в режиме онлайн, под камеры. Уже сейчас заседания рабочих групп проходят под камеры, и результаты их вывешиваются в интернете.

Это все здорово, но все равно публичности этому процессу не хватает, как мне кажется...

— Я с вами согласен. Мы сейчас публичность этого процесса как раз будем наращивать. Просто нам нужно было набрать некую критическую массу, достигнуть хотя бы основного консенсуса между участниками. И хотя процесс идет достаточно сложно, по некоторым направлениям впервые осуществлен реальный прорыв.

Так что сейчас входит в эту критическую массу?

— Пять инициатив. Одна из них уже реализуется. В апреле уже будет отчет о результатах. Она связана со стандартами улучшения предпринимательского климата в регионах. А четыре инициативы находятся в состоянии разработки дорожных карт. Мы предполагаем, что 3 мая на заседании наблюдательного совета Агентства стратегических инициатив, которое проходит под руководством Путина, руководители рабочих групп будут докладывать об этом.

Карты разложены

Можете рассказать подробнее об этих последних четырех инициативах?

— Первая инициатива связана с улучшением таможенного администрирования (ее возглавляет Виталий Сурвилло, вице-президент «Деловой России»). Вторая — улучшение предпринимательского климата в сфере строительства (ее возглавляет Леонид Козинец, председатель совета директоров компании «Баркли» и один из руководителей РСПП). Третья инициатива связана с облегчением подключения сетей к энергетической инфраструктуре (ее возглавляет Сергей Мироносецкий, генеральный директор Сибирской генерирующей компании), четвертая — с поддержкой доступа на рынки зарубежных стран и поддержкой экспорта (ее возглавляет Петр Фрадков, руководитель Агентства по страхованию экспортных кредитов и инвестиций).

Пожалуй, наиболее впечатляющие результаты достигнуты при подготовке дорожной карты «Совершенствование таможенного администрирования». Даже представители бизнеса, которые давно занимаются этими вопросами, говорят, что на их памяти впервые было такое продвижение в отношениях с таможней. Здесь надо отдать должное Федеральной таможенной службе, которая пошла на значительные подвижки.

Проект дорожной карты включает в себя около шестидесяти мероприятий по пяти основным направлениям: сокращение сроков таможенного контроля при декларировании выпуска товаров; доведение до внедрения технологии электронного декларирования; совершенствование форм и методов таможенного контроля — его упрощение, развитие института таможенных представителей; существенное изменение форм предоставления обеспечения, поручительства компаний, страховых механизмов.

По показателю таможенного регулирования в рейтинге Мирового банка мы находимся на 160-м месте. После реализации основного блока этой дорожной карты мы должны переместиться на 79-е место к 2015 году. А к 2020 году должны выйти на 19-е. Скажем, срок подачи документов при прохождении всех таможенных процедур сейчас составляет 36 дней, а к 2015 году он должен сократиться до 15 дней (см. таблицу).

Вторая инициатива — «Улучшение предпринимательского климата в строительстве». Сейчас трудно найти область в бизнесе, где предпринимательский климат не был бы столь изощренно негативным. И здесь рабочая группа, в которую входят главные представители бизнеса и Минрегионразвития, проделали колоссальную работу по сближению позиций. Здесь тоже несколько направлений, и некоторые из них можно назвать революционными. Во-первых, предполагается повсеместно сформировать документы территориального планирования. У муниципалитетов появится мотивация, чтобы эти документы появились. Это реальный административный барьер, когда у нас территории муниципальных округов или городов — белые пятна. Годами, несмотря на то что поручения были давно даны, участки были неоткадастрированы, или отсутствуют правила землепользования и застройки по ним.

Дальше — очень важное направление — вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот в форме приватизации или предоставления в аренду.

Еще одно направление — сокращение сроков разрешения на стройку. Здесь в ряде случаев предлагается от разрешительного порядка перейти к уведомительному.

Существенные барьеры в строительстве появляются на стадии ввода строительных объектов в эксплуатацию. Одно из направлений этой дорожной карты — кардинальное сокращение сроков ввода объектов.

Пятое направление — изменение системы технического регулирования в строительстве. У нас сейчас существует несколько организаций, генерирующих нормативные акты, которыми должны руководствоваться подрядчики и застройщики. Причем очень часто эти акты противоречат друг другу. Бывает так, что люди об этих актах узнают задним числом, когда уже началось строительство. Вот всю эту деятельность по регулированию всего массива регламентирующих нормативных актов предлагается сосредоточить в одном ведомстве. Это не значит, что Роспотребнадзор или Ростехрегулирование надо упразднить. Но их акты, их приказы должны вступать в силу в данной области только после того, как они прошли согласование в том органе, который в целом отвечает за нормативное регулирование строительства. Это, по идее должно касаться и гражданского, и промышленного строительства.

И шестое направление — развитие спроса на жилье, развитие рынка аренды и ипотеки.

Третья инициатива — «Повышение доступности энергетической инфраструктуры». Тема тоже в высшей степени наболевшая. Если дорожная карта по этой инициативе будет реализована, сроки подключения к энергосетям сократятся с 281 до 45 дней к 2015 году. А к 2020 году — до 40 дней. В структуре карты восемь направлений: совершенствование нормативной базы, которая регулирует техническое подключение; совершенствование правового механизма перераспределения свободной мощности; снижение тарифов на техподключение; совершенствование инструментов регулирования; внедрение единого бенчмаркинга и еще четыре направления, связанных с регулированием сетевых организаций. Здесь тоже очень быстро удалось достичь консенсуса с Минэнерго. Я бы сказал, что карта уже практически готова.

И четвертая инициатива, которая сейчас разрабатывается, — особая. Это комплекс всех действий по поддержке выхода российских компаний на рынки зарубежных стран и экспорта. Мы предложили запустить эту инициативу в ближайшее время. Тема сверхактуальна для нашего бизнеса, и связано это с тем, что в прошлом году у нас начало работу Агентство по страхованию экспорта. Это агентство должно выработать линейку продуктов финансовой поддержки экспорта, унифицированных и доступных для массового, типового бизнеса. До сих пор система поддержки бизнеса ориентировалась на крупномасштабные уникальные проекты, будь то экспорт нашей гражданской авиатехники или строительство атомных энергоблоков за рубежом. А сейчас речь идет о принципиально другой конструкции. Создание такого агентства позволит сделать следующий шаг — создать на его базе центр компетенций, связанных с широкомасштабной поддержкой экспорта.

Речь идет о трех компетенциях: развитие финансовых услуг, аккумулирование и анализ информации о зарубежных рынках и потребителях, создание системы идентификации разного рода барьеров на рынках в зарубежных странах и помощь экспортерам в их преодолении.

Кое в чем порулить не получится

Но все эти изменения должны превратиться во что-то более существенное, нежели рекомендации в виде дорожной карты…

— Мы предполагаем, что в течение нескольких недель документы будут доработаны, а потом будут предложены к рассмотрению на наблюдательном совете АСИ, чтобы они уже были внесены президенту для утверждения указом. И дальше они уже вступят в силу как нормативно-правовой акт.

Наверняка какие-то мероприятия в рамках этих дорожных карт связаны с бюджетными затратами: если вопросы с землей — придется потратиться на кадастрирование, если электронный документооборот на таможне — надо тратить средства на новое программное обеспечение и прочие вещи. А бюджет-то уже принят. Или его можно подкорректировать?

— Там не такие уж большие траты предстоят. Хотя оценка такая, безусловно, должна быть проведена. В принципе вы правы, но мы как раз находимся в начале бюджетного цикла. 18 апреля дан старт бюджетному процессу на 2013–2015 годы. Проведено первое заседание правительства на эту тему.

То есть начать тратить деньги на эти цели вы предполагаете с 2013 года?

— Да. И федеральные органы исполнительной власти должны оценить предстоящие затраты и в установленном порядке представить свои предложения в Минфин. Но речь не пойдет о баснословных суммах.

Не могу согласиться. К примеру, кадастрирование и территориальное планирование — вещи очень затратные.

— У нас вообще-то эти процедуры почти завершены. По стране осталось примерно двадцать процентов неоткадастрированных участков.

А есть ли какое-то противодействие таким инициативам, когда их пытаются обсуждать или уже внедрять? Чувствуется ли это?

— Я бы не сказал, что есть какое-то противодействие или саботаж, скорее, некоторое столкновение интересов и преодоление консерватизма. Это есть. Но результаты достаточно неожиданные. Удалось довольно быстро решить ряд проблем, которые ранее казались нерешаемыми.

Будет ли у первого лица воля продвинуть эти инициативы?

— Во-первых, воля будет. Кроме того, мы надеемся на действенный мониторинг со стороны бизнеса. У нас ведь система контроля выстроена на основе нормативно-правовых актов. Вот вышел акт, по нему поручение и исполнено. Но в какой мере изначальный замысел отражен в этом нормативно-правовом акте и изменил ли он что-то, никто не отслеживает. А то, может, стало еще хуже — такое же бывало. Я приводил пример закона о торговле — вот подобный механизм отслеживания мы создадим и для новых предпринимательских инициатив.

— Одной из ключевых проблем ухудшения инвестиционного климата российский средний бизнес называет регулирование тарифов естественных монополий. Цены на газ, электричество, топливо в России уже выше, чем в США. Считаете ли вы возможным исправить это в рамках предпринимательских инициатив?

— Это другая область. Она целиком находится в компетенции правительства. Процесс всей регуляторики сравнительно отлажен. Тарифы естественных монополий в той или иной степени зарегулированы. Достаточно бессмысленно спрашивать советов у бизнеса по этому поводу. Потому что результат будет достаточно предсказуемый.