Правительство доброй надежды

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
Алексей Хазбиев
заместитель главного редактора журнала «Эксперт»

Может быть, впервые в истории новой России кабинет министров составлен из профессионалов-технократов, а не политических назначенцев

Фото: ИТАР-ТАСС

Перестановки, проведенные на прошлой неделе в федеральных эшелонах власти, можно считать образцовыми — тут вам и радость новизны, и удовлетворение от постоянства. Сейчас, когда основные портфели и полномочия распределены, уже можно попробовать предсказать, чего ждать от власти в ближайшие шесть лет, если не случится чего-то экстраординарного. В целом кабинет получился работоспособным. Практически все назначенцы известны как сильные профессионалы с профильным опытом работы. Основным мотивом их деятельности будет не принадлежность к тому или иному политическому лагерю, а нацеленность на практический результат. И это закономерно — споры о выборе истинного пути для России всем уже изрядно надоели. Общество ждет решения конкретных проблем — в экономике, социальной сфере, инфраструктуре, армии, образовании и т. д.

Экономический блок: развитие с оглядкой на бюджет

Пост первого вице-премьера и куратора финансово-экономического блока правительства сохранил за собой Игорь Шувалов. В его ведении остается Министерство финансов, возглавляемое Антоном Силуановым — явным последователем идеологии Кудрина, но гораздо более адекватным, вменяемым и договороспособным, чем бывший глава Минфина. У Минэкономразвития, тоже входящего в зону ответственности Шувалова, руководитель поменялся: его новый глава Андрей Белоусов — один из самых сильных экономистов в структурах власти и убежденный сторонник политики развития экономики с опорой на силу государства. Практически сразу после своего назначения г-н Белоусов подтвердил, что в МЭР останется еще один сильный экономист и известный противник стратегии стабильности — Андрей Клепач.

Такой персонально-должностной расклад в экономическом блоке кабинета позволяет достаточно уверенно прогнозировать существенные сдвиги в подходах государства к управлению хозяйством. Вряд ли можно говорить об идеологической консолидации правительства по поводу принципов и методов такого управления, однако расклад сил заметно сместился в пользу сторонников проактивного курса с элементами промышленной политики и дирижизма. Речь идет о связке Шувалов—Белоусов—Клепач с явно примыкающими к ним идеологически и функционально новым главой Минтруда Максимом Топилиным (в части пенсионной реформы и реформы зарплат в бюджетных отраслях) и госбанкирами Владимиром Дмитриевым (ВЭБ) и Андреем Костиным (ВТБ).

Альтернативная линия ультралибералов, верящих в нерукотворную силу рынка и священные макроэкономическую стабилизацию и институты, существенно ослабила свой аппаратный вес. Хотя сохраняется еще одна «ось силы» в лице Минфина и ЦБ, формально не входящего в правительство, но тем не менее работающего в достаточно плотной связке с финансовым ведомством. Немаловажно отметить и содержательную близость взглядов руководства ЦБ, прежде всего его главы Сергея Игнатьева и его первого зама Алексея Улюкаева, с одной стороны, и руководства Минфина — с другой. Содержание этой парадигмы управления можно свести к доминированию монетаристских подходов — таргетированию инфляции, контролю над динамикой денежной массы, жесткому регулированию дефицита бюджета и госдолга при игнорировании комплекса вопросов, определяющих экономический рост и занятость.

В этих условиях фактический курс экономической политики будет формироваться во взаимодействии — не исключено, что порой довольно конфликтном — связки Шувалов—Белоусов—Клепач—(Топилин—Дмитриев—Костин) и связки Игнатьев—Улюкаев—Силуанов. Однако прежнего жесткого противостояния Минфина и МЭР больше не будет. Новый глава МЭР уже успел сделать миролюбивую реплику в том духе, что надеется на сближение позиций с Минфином.

Главной причиной возможных конфликтов между МЭР и Минфином, на наш взгляд, неизбежно станет неприятие Белоусовым чисто бухгалтерского подхода к экономике. Ведь важнейшее достоинство нового министра экономики — восприятие национального хозяйства как сложной, динамической, неравновесной системы, описываемой — и управляемой — гораздо большим числом параметров по сравнению со стандартным монетарным набором «цена на нефть—инфляция—курс—процентная ставка».

В отличие от ультралибералов Белоусов с подачи Путина решил включить сам бизнес в процесс улучшения предпринимательской среды. Именно такова идеология Агентства стратегических инициатив, а также проекта «Национальная предпринимательская инициатива» (разработка дорожных карт по улучшению конкретных составляющих бизнес-климата). Оба проекта активно курировались Андреем Белоусовым.

Минфин тоже выступает за улучшение инвестиционного климата в стране, но важнейшим фактором для этого считает снижение инфляции. Беда в том, что единственный способ снижения инфляции, по мнению Минфина, — сжатие ликвидности. И здесь новые споры между Минфином и МЭР неизбежны.

Впрочем, руководство более высокого уровня, судя по всему, будет ставить задачу достижения обеих целей одновременно. Так, Игорь Шувалов пообещал Антону Силуанову после переназначения того на должность министра финансов: «Мы вас будем терзать — нам нужны расходы на развитие, а вам нужно обеспечить макроэкономическую и бюджетную стабильность». А перед Андреем Белоусовым первый вице-премьер поставил задачу сконцентрироваться на проектах модернизации и на «новых направлениях внешней торговли» — то есть на создании системы поддержки несырьевого экспорта.

Оборонка — локомотив модернизации

Куратором военно-промышленного комплекса остался вице-премьер Дмитрий Рогозин, который будет отвечать в правительстве за выполнение государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и программ развития оборонной, атомной и ракетно-космической промышленности. Его главным подопечным является 43-летний Денис Мантуров, вставший у руля Минпромторга после ухода Виктора Христенко. То, что Мантуров получит в новом правительстве министерский пост, ни у кого сомнений не вызывало: он не только числится в первой сотне управленцев президентского кадрового резерва, но и, что более важно, входит в ближний круг гендиректора «Ростехнологий» Сергея Чемезова. Более того, Денис Мантуров был одним из инициаторов создания «Ростехнологий» и главным идеологом консолидации гигантских промышленных активов в руках этой госкорпорации. Его сотрудничество с Чемезовым началось еще восемь лет назад в бытность последнего гендиректором «Рособоронэкспорта». Именно тогда Мантуров провел первую и, пожалуй, единственную по-настоящему успешную операцию в интересах «Рособоронэкспорта» по приобретению контрольных пакетов акций всех вертолетных заводов России. Нельзя не признать, что проведенная консолидация пошла вертолетной отрасли на пользу. С момента создания объединенной компании «Вертолеты России» консолидированная выручка этого холдинга выросла почти в 3,5 раза, до 103 млрд рублей, а объем продаж увеличился более чем вдвое — со 120 до 260 вертолетов в год. Сейчас «Вертолеты России» занимают порядка 17% мирового рынка, а общий портфель твердых заказов холдинга составляет около 18 млрд долларов.

Тем не менее уже ясно, что на новом посту Денису Мантурову придется заниматься не столько развитием активов «Ростехнологий», сколько их приватизацией. По распоряжению президента Владимира Путина Сергей Чемезов в ближайший месяц должен подготовить расширенный список входящих в «Ростехнологии» предприятий, которые уже в этом году будут выставлены на продажу, несмотря на рыночную конъюнктуру. По словам Чемезова, как минимум пять таких холдингов к IPO уже готовы. Помимо «Вертолетов России» это «Росэлектроника», «Оптические системы и технологии», «Авиаприборостроение» и «Радиоэлектронные технологии».

Старожилы кабинета готовы работать с новичками (Олег Говорун, Сергей Лавров, Михаил Абызов) expert_804_024.jpg Фото: AP
Старожилы кабинета готовы работать с новичками (Олег Говорун, Сергей Лавров, Михаил Абызов)
Фото: AP

Главной же задачей тандема Рогозин—Мантуров станет отстаивание интересов отечественного ВПК перед Министерством обороны, глава которого Анатолий Сердюков публично объявил о намерениях резко увеличить закупки современной военной техники за рубежом. Решить эту задачу, учитывая аппаратный вес Сердюкова, будет непросто.

Напомним, что Анатолий Сердюков стал министром обороны незадолго до окончания второго срока президентских полномочий Владимира Путина. И именно при нем был дан старт грандиозной по своим масштабам реформе наших Вооруженных сил (ВС), придание им «нового облика». Непосредственным поводом к кардинальным изменениям в российской армии стал военный конфликт с Грузией в августе 2008 года, который выявил массу проблем, связанных как с недостатками системы управления войсками, так и с устаревшим вооружением. Попытка решить эти проблемы самым радикальным образом тут же натолкнулась на тотальное сопротивление генералитета и вал критики действий Сердюкова, вплоть до массовых митингов офицеров с требованиями о его отставке. Но, несмотря на это, глава Минобороны все-таки получил карт-бланш от политического руководства страны и начал действовать.

Тем не менее перед нашей армией по-прежнему очень остро стоит ряд проблем, и главная из них — устаревшая техника. Еще два года назад Дмитрий Медведев поставил целью довести долю современных вооружений в войсках до 30% к 2015 году и до 70% к 2020-му. В соответствии с государственной программой вооружений на эти цели из бюджета будет выделено почти 20 трлн рублей. При этом кроме баллистических ракет, подводных лодок, истребителей, вертолетов и систем ПВО российский ВПК, по большому счету, почти не производит конкурентоспособной продукции. Большинство обычных вооружений, закупаемых Минобороны на внутреннем рынке, либо совсем не соответствуют мировому уровню, либо слишком дорого стоят.

В этой ситуации Анатолий Сердюков принял решение о приобретении крупных партий вооружений и военной техники за границей. Это вызывает ожесточенную критику в адрес министра в российской оборонке, но находит понимание у президента.

Ответным ходом Дмитрия Рогозина станет радикальная перетряска системы управления оборонно-промышленным комплексом России. «В ОПК будет большая смена экипажа», — заявил Рогозин на прошлой неделе. По его словам, будет сформулировано новое положение о правительственной Военно-промышленной комиссии (ВПК) и утвержден новый ее состав, укомплектованный в том числе министрами.

Макроэкономист на хозяйстве

Топливно-энергетический комплекс, транспорт и связь, сельское хозяйство, энергетику и промышленность (за исключением оборонно-промышленного комплекса) в новом правительстве будет курировать вице-премьер Аркадий Дворкович. Объединив полномочия сразу двух аппаратных мастодонтов — Игоря Сечина и Виктора Зубкова, — он теоретически стал одной из самых влиятельных фигур в правительстве. На практике же Дворковичу впору принимать не поздравления, а соболезнования по поводу такого карьерного взлета.

Во-первых, должность куратора реального сектора для него совсем не профильная — Дворкович сильный профессионал в макроэкономике и финансово-бюджетной политике, но с реальным производством ему плотно работать не приходилось. Ставить же макроэкономиста на кураторство промышленности — все равно что назначать ученого-биолога начальником хирургического отделения больницы: общие принципы он знает, но сказать что-нибудь по делу не в состоянии. После назначения Дворковича куратором ТЭКа президент, по сути, забрал из его ведения ключевые структуры этой отрасли. Речь идет в первую очередь о «Роснефти», главой ее назначен Игорь Сечин — политический тяжеловес, с которым у Дворковича никогда не было особо теплых отношений. Кроме того, Владимир Путин перевел в разряд стратегических компаний «Русгидро», ФСК, холдинг МРСК и «Системного оператора». Дело в том, что в энергетике сейчас планируется большая реструктуризация активов. В частности, создание единого сетевого оператора путем передачи холдинга МРСК в управление ФСК. Кроме того, «Русгидро» близка к завершению сделки по приобретению 40-процентного пакета «Иркутскэнерго», переданного государством «Интер РАО». Весь этот передел активов теперь будет проходить под непосредственным контролем Кремля. Учитывая, что еще один столп российского ТЭКа — «Газпром» — традиционно курируется непосредственно президентом, Дворковичу в ТЭКе остается разве что контролировать, как Минтопэнерго во главе с новым министром Александром Новаком готовится к отопительному сезону.

Не намного радостнее и позиции Дворковича в отношениях с агрокомплексом. Новый министр сельского хозяйства Николай Федоров — политик с большим стажем. В течение 17 лет он был президентом Чувашии (четыре срока, с 1994-го по 2010 год), до того был министром юстиции и сенатором. Год назад по инициативе Владимира Путина он возглавил Институт социально-экономических и политических исследований, который должен был оказать помощь в подготовке программы Общероссийского народного фронта и «Единой России» перед выборами в Госдуму в декабре 2011 года. Назначение его министром аналитики называют политическим — после победы в президентских выборах Владимира Путина место в новом правительстве Федорову было фактически уготовано. Но вот выбор портфеля стал несколько неожиданным — к сельскому хозяйству г-н Федоров имеет очень опосредованное отношение. Область его интересов скорее правоведение, он автор нескольких книг и большого количества статей по темам: демократическое и федеративное устройство государства, свобода печати, независимая судебная власть, экономическая политика. Его родной регион, Чувашию, серьезным игроком на сельскохозяйственном рынке тоже не назовешь.

Участники рынка затруднились каким бы то ни было образом оценить фигуру нового министра, признавая, впрочем, что само по себе политическое назначение еще не несет никакого негатива. «Сегодня гораздо важнее понять, насколько быстро новый министр вникнет в текущую работу министерства и в проблематику сельскохозяйственного производства, — отмечает Сергей Юшин, президент Национальной мясной ассоциации. — Важно, чтобы в министерстве сохранилось плотное взаимодействие с отраслевыми ассоциациями, которое было хорошо налажено в последнее время. От нового министра потребуется быстрое принятие адекватных решений по изменению функционирования сельхозрынков в новой для них ситуации. Речь идет о вступлении России в ВТО и Таможенный союз, с участниками которого у нас до сих пор не сняты даже идеологические противоречия: например, Россия нацелена на развитие импортозамещения, а Белоруссия, напротив, на усиление экспорта в российский регион».

Общий язык Дворкович и Федоров, скорее всего, найдут в вопросах поддержки АПК при вступлении России в ВТО.

Запасы проблем

К зоне ответственности Аркадия Дворковича относится и Министерство природных ресурсов и экологии, которое возглавил сорокатрехлетний Сергей Донской. По мнению многих экспертов, его фигура — «профессиональная и нейтральная».

Профессионализм нового министра несомненен: последние десять лет Донской проработал на разных должностях, в частном бизнесе и чиновником, но при этом неизменно занимался вопросами, связанными с природопользованием. Новый министр получил высшее образование в кузнице кадров нефтегазового сообщества — ныне РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина. Проработал более пяти лет в «ЛУКойле» и «Зарубежнефти», откуда в 2005 году попал в Минприроды на должность директора департамента экономики и финансов.

2008 год стал ключевым для развития карьеры Донского в министерстве, тогда он одновременно стал заместителем министра и идеологом расширения и реанимации геологоразведочной деятельности. Во времена СССР разведка ресурсов была на хорошем уровне, но потом мы почти перестали разведывать наши кладовые. При этом двадцать лет ТЭК продолжал интенсивно работать. Таким образом, разведанная сырьевая база сильно истощилась и срочно требует восстановления. Судя по опыту последних двух десятилетий, частным компаниям неинтересно самостоятельно заниматься массовой геологоразведкой, поэтому выход из этого тупика должно найти государство, иначе ему в долгосрочной перспективе нечем будет наполнять бюджет. Видимо, примерно так размышлял в 2008 году Сергей Донской, когда предложил для этих целей создать специальный госхолдинг «Росгеология», который занимался бы геологоразведочными работами в России и за рубежом. Он вполне мог бы стать связующим звеном между инвесторами в эту сферу и государством, в чьей собственности находятся все недра. Такой госхолдинг и был создан в июле 2011 года на базе 37 госпредприятий с суммарной выручкой 7 млрд рублей, и возглавил его Сергей Донской. Собственно, «Росгеология» и была последним местом его работы. Судя по новому назначению, начинание Донского в верхах оценили. Как будут складываться его отношения с курирующим вице-премьером — пока непонятно.

В целом с курированием Минприроды Аркадию Дворковичу вроде бы повезло — в нашей стране все, что связано с природными ресурсами, автоматически гарантирует серьезное влияние причастному к ним чиновнику. Но и тут все не бесспорно: есть серьезные основания предполагать, что Сергей Донской в своей работе будет больше ориентироваться на «Газпром» и Кремль, чем на Белый дом и Дворковича.

Еще два ведомства, относящихся к обширному хозяйству Аркадия Дворковича, — Министерство связи и массовых коммуникаций и Минтранс. Главой Минсвязи стал Николай Никифоров, оказавшийся самым молодым министром в новом правительстве: ему нет еще и тридцати лет. В федеральное правительство Никифоров пришел из Республики Татарстан, где занимал пост министра информатизации и связи. Среди достижений Никифорова на региональном уровне — значительные успехи в развитии «электронного правительства»: 32% штрафов ГИБДД, 59% записей в детские сады, 78% записей на регистрацию брака осуществляются в Татарстане в электронном виде.

Поскольку в России огромное количество населенных пунктов, где проживает немалое количество людей, не имеет интернета и сотовой связи, одна из задач Министерства связи, по мнению его нового руководителя, — создать условия, в которых операторам было бы интересно идти на рыночно невыгодные территории.

Но работать с сотовыми операторами — дело одно, а решать застарелые проблемы — совсем другое. В наследие от предыдущего министра связи Никифорову достались два незавершенных проекта: реформа «Связьинвеста», длящаяся уже более пятнадцати лет, и реформа Почты России. В первом случае задача выглядит так: упростить структуру телекоммуникационных активов, грубо говоря, слив их в один большой «Ростелеком» с сохранением госконтроля, после чего приватизировать его. Ни один из предыдущих министров с этим не справился.

Министром транспорта назначен Максим Соколов. Это стало одним из самых неожиданных назначений в новом правительстве. До этого Соколов в течение двух лет возглавлял департамент промышленности и инфраструктуры в аппарате правительства, а еще раньше руководил петербургским Комитетом по инвестициям (курировал в том числе крупные городские инфраструктурные проекты).

Предполагалось, что карьера этого чиновника, вошедшего в 2009 году в кадровую «президентскую сотню», на федеральном уровне будет развиваться в несколько ином направлении. В частности, именно Соколову прочили кресло руководителя воссоздаваемого Агентства по строительству и ЖКХ. В то время как фаворитами в гонке за портфель министра транспорта считались совсем другие люди (прежде всего заместители министра Игоря ЛевитинаОлег Белозеров, Валерий Окулов, Виктор Олерский).

Однако чиновников Минтранса ожидало разочарование. По слухам, кандидатура Соколова была выдвинута непосредственно Владимиром Путиным. Во-первых, потому, что Соколов положительно зарекомендовал себя за время работы в правительстве. Во-вторых, он оказался нейтральной фигурой, что крайне важно для многопрофильной транспортной отрасли с точки зрения исключения узкоотраслевого лоббизма.

«Соколов молодой, хорошо образованный чиновник — не только в академическом смысле, но также с точки зрения понимания инвестиционных и транспортных реалий. Производит впечатление интеллектуала. Это плюс. Минус — в отсутствии у него обширного управленческого опыта. В транспортной отрасли огромное количество жестких конфликтов и противоречий, поэтому основная интрига в том, сможет ли новый министр их успешно разруливать», — комментирует назначение один из экспертов.

Социалка: реформа, реформа, реформа

Социальную сферу в новом правительстве будет курировать Ольга Голодец, известная как жесткий и по-настоящему эффективный менеджер, с большим опытом работы как в бизнесе, так и в госструктурах. С 1999-го по 2008 год она отвечала за персонал и социальную политику в «Норникеле», и главными ее достижениями в этот период стали программы переселения пенсионеров «Норникеля» на «большую землю», перевод социальной сферы с баланса предприятия на баланс муниципалитета, организация массового сокращения персонала. В 2008 году Ольга Голодец возглавила страховую компанию «Согласие», принадлежащую Михаилу Прохорову. С 2010 года она возглавляла в московском правительстве блок, отвечающий за образование и здравоохранение.

Такая биография делает Ольгу Голодец идеальной кандидатурой на роль куратора социальной сферы, сотрясаемой реформами — в здравоохранении, образовании, пенсионной системе. Тем более что бывшие руководители соответствующих министерств потеряли свои должности ввиду исключительной непопулярности у населения.

Социальную реформу в новом правительстве будет курировать Ольга Голодец expert_804_020.jpg Фото: AP
Социальную реформу в новом правительстве будет курировать Ольга Голодец
Фото: AP

Еще одной головной болью Ольги Голодец неизбежно станет пенсионная реформа, реализовывать которую будет новообразованное Министерство труда и социального развития во главе с Максимом Топилиным. Уже в сентябре руководству страны должна быть представлена концепция развития пенсионной системы с ответами на самые больные вопросы: надо ли повышать пенсионный возраст, нужны ли государственные накопительные пенсии, может ли, наконец, государство гарантировать безбедную старость.

На фоне этих проблем шуткой выглядит передача под кураторство г-жи Голодец Министерства культуры, главой которого стал известный пропагандист и пиарщик Владимир Мединский (рецензию на последнюю книгу Владимира Мединского). Этого назначения не ожидал никто. Руководитель фракции «Единая Россия» в Государственной думе Андрей Воробьев сообщил на прошлой неделе, что кандидатура Мединского на пост министра культуры была предложена партией «Единая Россия».

В новой структуре правительства в ведение Министерства культуры переходит управление туристической отраслью. Это выглядит логичным, если вспомнить, что Федеральное агентство по туризму РФ (Ростуризм) с нынешнего года приступило к реализации Государственной программы по развитию внутреннего и въездного туризма с бюджетом около 100 млрд рублей (программа рассчитана до 2018 года). При развитии внутреннего туристического рынка, несомненно, придется опираться именно на существующие в стране культурно-исторические ценности, которые являются ключевыми точками притяжения туристических потоков. В рамках Министерства культуры Ростуризму будет удобнее координировать свои действия по развитию и продвижению туристических зон и, возможно, добиться большей эффективности в освоении бюджетных средств.

Новым министром здравоохранения назначена Вероника Скворцова, заместитель Татьяны Голиковой, врач-невролог, до прихода в министерство возглавлявшая НИИ инсульта при Российском государственном университете. Как утверждают врачи, г-жа Скворцова — профессионал, готовый к диалогу и изменениям, поэтому они надеются, что взаимодействие с ней будет более эффективным, чем с жестким финансистом Голиковой. Ей нужно будет провести модернизацию медицинских фондов в стране. Именно эта модернизация подвергалась в последние годы наибольшей критике в обществе из-за перекосов в финансировании лечебно-профилактических учреждений. «Чтобы грамотно довести эту работу до конца, придется разработать медико-экономические стандарты лечения с учетом реальной экономики медицинских услуг, разработать систему экспертизы, подобную той, что существует в развитых странах. Это непростая и кропотливая работа, которая потребует длительного времени», — говорит Виталий Омельяновский, директор НИИ клинико-диагностической экспертизы и фармакоэкономики.

Инициатива в обозначенных рамках

Если уход Андрея Фурсенко из правительства был вполне ожидаем для широкой публики, то назначение на пост министра образования и науки Дмитрия Ливанова предсказывалось только узким кругом специалистов. Его кандидатуру называли нам еще осенью прошлого года высокопоставленные представители российского научного истеблишмента. Ливанов — лояльный член команды Фурсенко, но при этом вполне способен на нетривиальные решения и проявление инициативы в заранее обозначенных рамках.

Новый министр образования и науки Дмитрий Ливанов: опять физик expert_804_028.jpg Фото: ИТАР-ТАСС
Новый министр образования и науки Дмитрий Ливанов: опять физик
Фото: ИТАР-ТАСС

Он известен как последовательный и жесткий противник Российской академии наук и сторонник «университетской» модели организации научных исследований. На страницах нашего журнала Ливанов не раз высказывал свою точку зрения на реформу этого двухвекового института. В последней статье осенью прошлого года («Верните действенность науке», «Эксперт» № 38 от 26 сентября 2011 г.) он изложил свою концепцию в виде следующих тезисов: преобразование РАН из «министерства фундаментальных исследований» в «клуб ученых», переход от сметного финансирования к грантовому, создание прозрачной, в том числе международной, экспертизы и системы регулярного научного аудита. При этом Ливанов подчеркивал необходимость «бережного отношения к сохранившимся в РАН дееспособным научным группам, статус которых может быть изменен только при наличии приемлемой готовой альтернативы в университете». Академики, конечно, обеспокоены новым назначением. Но нам кажется, что их тревога сильно преувеличена. Собственно, переход к университетской модели организации научных, прежде всего прикладных и ориентированных на инновационный спрос, исследований реализовывался и предыдущим министром. В рамках постановлений правительства № 218, 219 и 220 лучшим университетам страны были предоставлены беспрецедентные возможности для наращивания научного и инновационного потенциала, при этом на спокойствие РАН никто не покушался. Вряд ли атака на академиков относится к первоочередным задачам нового министра. А вот интенсивная работа с элитным ядром университетов требует продолжения — срок упомянутых постановлений истекает в этом году, и опыт ректора МИСИС для развития этой темы как нельзя кстати.

Маловероятно также, что Ливанов будет радикально менять ситуацию в секторе среднего образования. Судьба ЕГЭ и новых стандартов — политический вопрос, и возмущенной общественности не стоит ждать от министра-технократа принципиальных решений по этому поводу.

Региональный блок: три части одной страны

Вопросы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в новом правительстве будет курировать вице-премьер Дмитрий Козак (за исключением Северо-Кавказского федерального округа, за который отвечает вице-премьер Александр Хлопонин).

Министром регионального развития назначен полпред в Центральном административном округе Олег Говорун. Он отвечал за строительство региональной составляющей нынешней политической системы: в его ведении был комплекс вопросов, связанных с введением процедуры назначения губернаторов; новый порядок выборов в региональные парламенты; контроль и налаживание взаимодействия с местными элитами. В этом смысле его компетенция и политический вес несомненны.

Однако Министерство регионального развития в его нынешнем виде — структура, связанная с выполнением самых разнообразных функций, многие из которых не имеют прямого отношения к политике. В частности, Минрегион в настоящее время отвечает за жилищно-коммунальное хозяйство в регионах, занимается крупными строительными проектами, координирует подготовку к Олимпийским играм, а также реализует специальные программы территориального развития, включая инвестпроекты в Абхазии и Южной Осетии. Помимо этих хозяйственных функций министерство занимается межнациональными отношениями, развитием местного самоуправления, вообще вопросами регионального развития; кроме того, в его компетенции находится приграничное сотрудничество. «Назначение Олега Говоруна указывает на то, что полномочия у министерства, скорее всего, не отнимут, хотя не так давно поговаривали, что вопросы строительства и коммуналки выведут из полномочий министерства, — говорит доцент кафедры публичной политики ВШЭ политолог Алексей Титков. — Тогда оно вернулось бы к состоянию, в котором находилось до 2004 года, когда министерство было в основном занято подготовкой докладов о региональном развитии, которые никто не читал».

Профессор МАРХИ регионовед Вячеслав Глазычев по личному опыту знакомства с Олегом Говоруном отзывается о нем как о весьма компетентном специалисте: «Он недурно знает ситуацию в стране. Весьма взвешен в суждениях, вообще уравновешен и вежлив в общении — что крайне немаловажно при специфике его работы. Так что, думаю, назначение это хорошее». Таким образом, назначение Говоруна пока можно расценивать прежде всего как появление влиятельной и компетентной фигуры в правительстве.

Компетенция Минрегона распространяется отнюдь не на всю территорию России. Северный Кавказ давно выведен из зоны ответственности министерства, а сейчас из нее выведен и Дальний Восток — им будет заниматься новое министерство, возглавляемое Виктором Ишаевым. Мало того, министерство по развитию Дальнего Востока не будет входить в компетенцию Дмитрия Козака — курировать вопросы развития дальневосточных регионов поручено первому вице-премьеру Игорю Шувалову.

Министерство проблем и возможностей

Особое внимание федеральных властей к Дальнему Востоку закономерно. Сегодня все больший вес во внешней политике приобретает восточный вектор. Сейчас его развивают за счет сырьевых проектов, в числе которых, например, освоение углеводородных ресурсов шельфа Сахалина, а также строительство нескольких гигантских труб и ряда сопутствующих химических производств. Проекты эти не только очень масштабные, но и имеют сквозной характер — реализуются на стыке разных регионов, секторов экономики и затрагивают интересы многих крупных компаний.

Дальний Восток продолжает оставаться депрессивным регионом, откуда продолжается отток населения, там по-прежнему весьма велик уровень безработицы, а организованная преступность считается вполне легитимной частью властной системы. Новое министерство, вероятно, станет ответственным и за результаты социальной политики в регионе, и за развитие его связей с соседними странами Азии.

В последние месяцы активно рассматривалась возможность создания Госкорпорации по развитию Дальнего Востока — с серьезным бюджетом и очень широкими, если не сказать исключительными, полномочиями, вплоть до эмиссии собственных актов в ущерб федеральному законодательству. Новое министерство ставит крест на этой идее. Отметим, что при этом, видимо, резко возрастет роль и влияние ВЭБа, который активно развивает собственный фонд по финансированию инвестиционных проектов в регионе.

Шестидесятичетырехлетний Виктор Ишаев известен как бессменный глава Хабаровского края и считается фигурой, полностью лояльной федеральному центру и лично Владимиру Путину. В регионе у Ишаева собственная жесткая вертикаль власти. По комментариям людей, хорошо знающих Ишаева, складывается впечатление, что он склонен к авторитарному управлению, что представляет собой и плюс (для порядка и исполнительности), и минус (не хватает гибкости в работе с подчиненными и противниками) одновременно.

Правильный полицейский

Одна из ключевых перестановок в составе правительства — назначение Владимира Колокольцева министром внутренних дел. Колокольцев не входит в окружение его предшественника Рашида Нургалиева, и, хотя Нургалиев уходит в администрацию президента, не стоит ожидать, что его влияние на министерство сохранится: Колокольцев — сильная и самостоятельная фигура.

Новый министр внутренних дел отличается от многих своих коллег по правительству еще и тем, что публике он неплохо известен. На посту руководителя ГУВД Москвы в 2009 году он сменил «лужковского» милицейского начальника Владимира Пронина. Произошло это после того, как глава московского ОВД «Царицыно» Денис Евсюков расстрелял посетителей и продавцов супермаркета «Остров». Евсюков считался креатурой Пронина. В увольнении последнего многие наблюдатели увидели звонок для самого московского мэра. Тем более что Колокольцев был переведен руководить московской милицией из Орловской области, где его работа на посту главы областного ГУВД вылилась в серию громких уголовных дел по коррупции в окружении губернатора Егора Строева.

Работа Колокольцева в Москве пришлась на непростое время: сначала беспорядки на Манежной площади в Москве, потом митинги на Болотной и Сахарова.

Дмитрий Медведев поменял непопулярного Рашида Нургалиева на популярного Владимира Колокольцева expert_804_022.jpg Фото: AP
Дмитрий Медведев поменял непопулярного Рашида Нургалиева на популярного Владимира Колокольцева
Фото: AP

Известно, что глава столичного ГУВД сам ездил на Манежную, где вел переговоры с протестующими. Через несколько дней московские полицейские эффективно предотвратили стычки между кавказской молодежью и националистами — и те и другие рвались выразить недосказанности, оставшиеся у них после Манежной. Тогда было задержано больше тысячи человек, и порядок на улицах был сохранен.

Что же до московских протестов этой зимы и весны, то полиция была корректна на санкционированных митингах и успешно предотвращала несанкционированные выступления и попытки устроить беспорядки (или то, что власти трактовали как беспорядки) — в общем, демонстрировала предельную эффективность.

Политика Колокольцева собственно по отношению к доставшемуся ему главку публично была не столь заметна. Однако, по отзывам знающих наблюдателей, весьма энергична. «Сейчас в Москве начальник отвечает за действия подчиненных. Даже если подчиненный, совершивший нарушение, не находился в этот момент на службе, — говорит председатель Координационного совета профсоюза сотрудников полиции Москвы Михаил Пашкин. — Колокольцев поменял всех начальников окружных УВД. Потом они уже сами стали менять своих руководящих сотрудников. Начальники это поняли и стали заниматься личным составом — его подбором, расстановкой кадров. Постарались избавиться от потенциальных нарушителей».

В должности начальника московского главка Колокольцев слушал не только полицейский профсоюз. Работающей структурой стал Общественный совет при ГУВД Москвы. «Колокольцев очень гибок в общении с представителями гражданского общества, — говорит председатель Общественного совета Ольга Костина, — у нас не было формальных совещаний, которые проходят раз в квартал и превращаются в брифинг руководителя. Он разговаривал со всеми членами совета, которые хотели что-то до него донести. Внимательно относился к критике, но при этом не был готов сдавать всех своих подчиненных под тем истерическим напором, который иногда свойственен нашим гражданским активистам».

Главное, что предстоит сделать Колокольцеву, — продолжить реформу полиции. И здесь уместно вспомнить три обстоятельства. Во-первых, новый глава МВД — первый кадровый полицейский, возглавивший ведомство за последние десять лет. До него милицией/полицией руководили выходцы из ФСБ. Первый гражданский министр внутренних дел Борис Грызлов (2002–2003) был плотно окружен чекистами. Колокольцев сделал милицейскую карьеру и хорошо знает именно специфику этой профессии.

Во-вторых, новый министр выглядит «чистым». Его декларация о доходах скромна. В борьбе вокруг министерского кресла, развернувшейся в последние месяцы, на него и на его людей не накопали компромата, хотя, если судить по прессе, попытки такие делались.

В-третьих, Колокольцев, кажется, настроен на перемены. Об этом говорит и его работа в московском ГУВД — кстати, если практика наказаний начальников за проступки подчиненных и привычка слушать сторонние оценки в адрес полицейского аппарата войдет в правило для всего министерства, это уже будет большим сдвигом в лучшую сторону. «Он склонен к настоящей реформе, — говорит Владимир Овчинский, член Общественного совета при ГУВД Москвы. — Мы обсуждали с ним некоторые направления реформирования ведомства, в частности изменения в системе регистрации преступлений, и он их поддерживает. Не исключено, что будет поддерживать и воссоздание разрушенной в 2008 году системы борьбы с организованной преступностью».

Альтернативное правительство

Непонятно, насколько важной новацией является появление в структуре кабинета министров Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства. Возглавляет комиссию Михаил Абызов в ранге министра по связям с Открытым правительством.

Отношение большинства россиян к Открытому правительству сегодня можно, пожалуй, оценить как снисходительно-насмешливое. До последнего времени предполагалось, что главной задачей структур Открытого правительства будет сбор законодательных инициатив граждан, их предварительная экспертиза, а затем оформление самых разумных предложений в законопроекты, рекомендованные для одобрения правительством и принятия Госдумой. Для этого требуется много людей. На встрече Дмитрия Медведева с инициативной группой Открытого правительства, состоявшейся на прошлой неделе, Абызов изложил свое видение работы ОП. «Действительно, большой пул экспертов может насчитывать 150–200 человек, и опыт такой работы в составе рабочей группы у нас был, — заявил Михаил Абызов. — Но важной будет координационная группа, которая могла бы подготавливать необходимые экспертные заключения, привлекая различные группы экспертов из этого большого сообщества». В центральное экспертное ядро, по мнению Абызова, должно входить лишь от 15 до 20 человек.

Еще интереснее то, какие полномочия истребовали для себя эксперты ОП. «Мы считаем, что очень важно иметь независимый взгляд на эффективность работы правительства в формате отдельного доклада, который сопровождал бы доклады министерств и ведомств по итогам работы и по отчету за определенный период. Экспертный совет совместно с общественными советами соответствующих министерств и ведомств мог бы сопровождать такие доклады своим независимым мнением, которое стало бы составной частью этих докладов для обсуждения и для доклада вам по итогам работы, — говорит Ярослав Кузьминов, ректор Высшей школы экономики и один из членов Открытого правительства, и уточняет: — Чем, собственно говоря, по нашему мнению, должен заниматься экспертный совет? Во-первых, вслед предложениям экспертных групп сформировать вместе с ведомствами дорожные карты действий правительства с обоснованными бюджетными расчетами. Но участие в дизайне политики — это, наверное, не всё… Экспертный совет и другие структуры Открытого правительства должны принимать участие в работе над документами не на их выходе, а начиная с рабочей стадии. Экспертный совет должен быть включен в обязательное согласование всех проектов документов, состав которых определит председатель правительства. При этом экспертный совет должен был бы получить право выбирать из потока документов межведомственных согласований, с какими именно документами и проектами он будет работать. Следующее: экспертный совет, на наш взгляд, должен получить право инициировать рассмотрение в правительстве своих вопросов, вносить проекты тех или иных программ и документов. Экспертный совет мог бы иметь возможность оценивать эффективность государственных инвестиций не только по отраслям, но и в ряде случаев применительно к отдельным объектам. Наконец, экспертный совет мог бы периодически рассматривать работу регионов Российской Федерации как с точки зрения опыта, так и с позиции оценки эффективности их федеральной поддержки».

Другими словами, из Открытого правительства предполагается сформировать команду из полутора десятков экспертов, деятельность которой в части формирования стратегий и оценки эффективности программ будет параллельна деятельности самого правительства. Естественно, необходимость такого дублирования кажется сомнительной.

В работе над статьей принимали участие Евгений Огородников, Евгения Обухова, Надежда Мерешко, Станислав Кувалдин