Зуд разрушения

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
24 сентября 2012, 00:00

Стратегия развития пенсионной системы, предложенная Минтрудом, контрпродуктивна: резкое сокращение накопительной части пенсии нанесет удар по фондовому рынку, а экономику лишит длинных денег

Рисунок: Игорь Шапошников

За месяц, прошедший с момента вынесения на суд публики подготовленной Минтрудом Стратегии развития пенсионной системы, вокруг самого документа и возможных альтернатив данной стратегии сломано немало копий. Против концепции Минтруда, предполагающей фактически сворачивание накопительной модели пенсионирования, дружно выступили Минфин, МЭР, негосударственные пенсионные фонды, а также ряд авторитетных экспертов. Это не помешало авторам стратегии внести ее на прошлой неделе на рассмотрение в правительство РФ.

Тезис о тщете пенсионных накоплений — что накопительная надбавка к пенсии в наших условиях бессмысленна и пенсионная система должна строиться исключительно как солидарная — и раньше был довольно популярен. На заседании правительства, когда впервые представлялся проект пенсионной реформы с выделением накопительной части (было это в далеком уже 1997 году), против него активно выступал даже тогдашний руководитель Пенсионного фонда Василий Барчук.

Попробуем еще раз внимательно рассмотреть и взвесить аргументы за и против развития накопительной пенсионной системы.

Накопи себе сам

Во второй половине прошлого века в развитых странах стали догадываться, что привычная пенсионная модель, когда деньги собираются с работающих и раздаются в виде пенсии тем, кто работать уже не может, скоро даст сбой. В самом деле: люди живут все дольше, и денег на пенсии требуется все больше и больше. Доля работающих граждан при этом уменьшается. К тому же те, кто более образован и получает зарплату выше среднего, недовольны размером пенсии: она кажется им по сравнению с их доходами слишком маленькой. Единственным выходом оказалось введение нового механизма: пусть каждый копит себе на пенсию сам. В ряде стран — Мексике, Нидерландах, Австралии, Словакии, Польше, Швеции, Венгрии — накопительная часть пенсии стала такой же обязательной, как и распределительная. В США, Англии, Канаде и Германии накопительная часть пенсионной системы исключительно добровольная.

В 2002 году реформу пенсионной системы провела Россия, пенсионные накопления стали обязательными и у нас. Однако с тех пор накопительный компонент меняли или порывались изменить бесчисленное число раз. Взять хотя бы людей 1959–1967 годов рождения, которых то включали в накопительную систему, то исключали из нее, в итоге их накопления (которые уже выплачиваются) оказались совершенно мизерными.

В последние год-полтора в судьбе накопительной части пенсии наметились важные изменения к лучшему. Во-первых, все больше граждан стали переводить свои пенсионные накопления из ПФР, который отдавал их в управление ВЭБу и вкладывал в госбумаги, в частные пенсионные фонды. «Мы только-только начали приучать население к финансовой грамотности, к ответственности за свое будущее, — говорит президент НПФ электроэнергетики Ирина Лисицына. — Проснулся интерес к инвестициям, люди начали о них задумываться. Мы видим это по галопирующему росту числа граждан, которые перешли из ПФР в НПФ. По нашим оценкам, уже 30 процентов от общего числа тех, кто имеет пенсионные накопления, выбрали НПФ».

Во-вторых, пенсионные накопления достигли той величины, когда стали представлять собой заметный актив. Объем пенсионных накоплений за минувшие с момента запуска реформы десять лет серьезно вырос, достигнув 1,9 трлн рублей. Это более чем вдвое превышает размер средств, которые граждане и их работодатели скопили себе на пенсии добровольно (объем пенсионных резервов). Все громче зазвучали голоса финансистов, увидевших в пенсионных накоплениях оптимальный ресурс для инвестиций в крупные инфраструктурные объекты. Первой ласточкой стали инвестиции пенсионных денег в облигации Северо-Западной концессионной компании (строит скоростную автомагистраль Москва—Санкт-Петербург на участке 15–58-й километр) и ОАО «Главная дорога» (строит платный участок трассы М1 Москва—Минск с выходом на МКАД). О желании использовать пенсионные накопления в качестве инвестиций в свои проекты заявляли РЖД. Недавно ВЭБ предложил вложить имеющиеся у него в управлении пенсионные накопления в Фонд развития Дальнего Востока (пока известно лишь об одном проекте этого фонда — развитии Дальневосточного аэропортового холдинга). МЭР выступил с идеей инвестировать пенсионные накопления в такие инфраструктурные проекты, как строительство морского порта по перевалке сжиженного природного газа на Ямале, строительство Центральной кольцевой автодороги и модернизация московских аэропортов. Есть и масса проектов помельче, которые хотели бы получить финансирование из средств пенсионных накоплений, — разного рода социальные объекты в регионах. И вот именно сейчас, когда до реального использования этих денег на благо экономики осталось сделать всего пару шагов, Минтруд решил все переиграть.

Добровольная — значит, никакая

Из текста стратегии следует, что Минтруд предлагает две меры по изменению накопительной части. Первая — временная: в ближайшие годы перенаправить часть тарифа страховых взносов с накопительной составляющей на распределительную. Говоря человеческим языком — уменьшить отчисления на накопительную часть, а вместо этого увеличить отчисления в бюджет ПФР, откуда выплачиваются пенсии нынешним пенсионерам. Так, по расчетам ПФР, при направлении в распределительную 2% из 6%, которые сейчас идут на пенсионные накопления, дефицит бюджета ПФР снизится на 0,21% ВВП в бюджетный период и на 0,25% ВВП к 2020 году; при перераспределении 4% — на 0,41% ВВП в бюджетный период и на 0,49% ВВП к 2020 году. Однако, учитывая нынешний размер дефицита ПФР, порядка 2% ВВП, указанная экономия проблему дефицита не решает.

Вторая мера предполагает, что граждане смогут делать выбор — остаться в государственной пенсионной системе солидарного характера или формировать свои пенсионные права в рамках накопительной составляющей в добровольной пенсионной системе. То есть накопительная часть становится исключительно добровольной.

Минтруд всячески подчеркивает, что ни в коем случае не ратует за отмену накопительной части и не будет ничего делать с уже накопленными деньгами. Но если посмотреть на дело реально, то станет ясно: предлагаемые в стратегии меры убивают накопительную часть пенсии. По опыту проведения прошлых реформ, когда за десять лет населению так и не смогли объяснить, что же такое накопительная часть и зачем она нужна, и львиная доля будущих пенсионеров до сих пор равнодушна к своим накоплениям, можно с уверенностью сказать: заставьте граждан делать выбор между распределительной системой, в которой они будут по умолчанию, и накопительной, что потребует каких-то действий, — и 90% останется в распределительной системе. «Людей надо заставлять накапливать, а не тратить, чтобы через одно-два поколения сформировалась привычка к накоплению. И у нас единственным механизмом, заставляющим накапливать, является именно накопительная часть пенсии, никакая добровольная система ее не заменит», — уверен президент НПФ «Стальфонд» Андрей Никитченко.

Перевод накопительной системы на добровольную основу будет концом этой системы. И началом очень больших проблем для всей экономики.

Лукавые аргументы

«Накопительная часть — это философия пенсионной системы, — говорит председатель правления Института современного развития, член бюро правления РСПП Игорь Юргенс. — Для чего мы используем пенсии? Если мы с их помощью просто боремся с бедностью — то накопительная часть действительно не нужна. Но мы в таком случае никак не стимулируем тех, кто более образован, более трудоспособен и кто двигает экономику вперед. Такие люди должны иметь накопительный элемент — без него мы уравниваем в пенсиях всех граждан».

Строго говоря, стимулировать людей получать больше должна и страховая часть обязательной пенсии. И ПФР давно говорит о том, что страховая часть вполне может заменить накопительную, а индексирование пенсий ничем не хуже инвестирования. Суть аргументов ПФР в том, что страховая часть пенсии представляет собой пенсионные права тех, кто сегодня работает. Эти права записываются в ПФР, но реальные деньги в то же время идут на выплаты нынешним пенсионерам. Когда человек выходит на пенсию, он получает ее в объеме, зависящем от накопленных им пенсионных прав. К тому же трудовые пенсии государством периодически повышаются (индексируются). И казалось бы, копить пенсионные права ничуть не хуже, чем копить живые деньги, то есть те самые пенсионные накопления. Ведь когда мы копим живые деньги, всегда возникает вопрос доходности. В стратегии приводятся такие цифры: в среднем за 2004–2011 годы инвестирование пенсионных накоплений давало около 6% годовых при среднегодовой инфляции 10,1%, при этом среднегодовая индексация трудовой пенсии составила около 15%.

Пенсионный возраст все равно повысят expert_820_052.jpg
Пенсионный возраст все равно повысят

Однако в этих сопоставлениях есть доля лукавства. Дело в том, что темпы индексации могут меняться точно так же, как доходность на рынках, и, скорее всего, в будущем эти темпы снизятся. «Индексирование пенсий просто не может дальше идти теми же темпами, какими оно шло последние десять лет, — объясняет Андрей Никитченко. — В этом периоде население выходило из нищеты, и ускоренное индексирование имело как социальный, так и экономический смысл. Но продолжать индексировать теми же темпами — значит сделать экономику еще более неэффективной, что в конечном итоге приведет к отказу от взятых обязательств и к социальной катастрофе. Толкать страну на этот путь — безответственность».

Комментируя стратегию, представители Минтруда обмолвились, что накопительная система малоэффективна: у нее низкая доходность, высокие затраты, большие риски, ненадлежащий контроль, правовые коллизии. И вообще, пенсионные накопления имеют смысл только для граждан с доходом свыше 600–700 тыс. рублей в год (12–15% всех наемных работников). Кроме того, чем больше объем пенсионных накоплений, тем больше риски, которые берет на себя государство (так как в случае убытка от инвестирования накоплений ему придется восполнять этот убыток), а фондовый рынок к дальнейшему росту пенсионных накоплений просто не готов. И поэтому такие накопления надо урезать. Любопытная логика — с таким же успехом можно предлагать ампутировать ногу при переломе, так как срастаться кость будет долго. Понятно, вокруг пенсионных накоплений действительно много проблем — но их можно было бы решить.

Альтернативные идеи

Теперь о роли пенсионных накоплений в экономике. Во-первых, «длинные деньги» — самые удобные для вложений в большие стройки. Во-вторых, это якорь для фондового рынка. В-третьих, пенсионные накопления — задел для изменения инвестиционного поведения граждан. Все три аспекта очень важные. «Убирая накопительную часть пенсии, мы автоматически лишаемся двух третьих рынка коллективных инвестиций, — начинает объяснять логику Никитченко. — Мы также ухудшаем ситуацию на фондовом рынке — в кризис единственные инвесторы, которые не распродают свои портфели ценных бумаг, это именно пенсионные фонды. В их отсутствие спекулятивный капитал будет гулять как ему вздумается, а значит, волатильность рынка возрастет. Это, в свою очередь, повысит наш страновой риск в глазах внешних инвесторов. Как следствие — привлечение капитала из-за рубежа никогда не станет более доступным. Наконец, долгосрочный капитал просто не приходит в страну, где нет своих крупных инвесторов — и каким бы огромным мы ни делали свой фонд прямых инвестиций, он в данном случае не поможет, так как не может расцениваться как полноправный рыночный партнер для внешних инвесторов».

И ведь что самое обидное — всех этих неприятных последствий можно избежать: на поверхности лежит целый ряд решений, которые могли бы помочь сбалансировать пенсионную систему, подкрепить бюджет ПФР и сохранить накопительный компонент (а вообще-то, Стратегия развития пенсионной системы должна была бы сделать все для расширения этого компонента).

«Есть ряд других мер, которые помогли бы наполнить бюджет ПФР. Во-первых, это расширение зарплатной границы, после которой вступает в действие регрессивная ставка страховых выплат в ПФР, — приводит пример Ирина Лисицына. — Сегодня в полном объеме взносы в ПФР идут только с зарплат не более 512 тысяч рублей в год. Если работник получает больше, то с остатка в ПФР платится не 22 процента, а лишь 10, которые учитываются только в солидарной части пенсии». Эту границу надо отодвинуть хотя бы до 2 млн рублей в год, и направлять взносы не только на страховую, но и на накопительную часть — так и ПФР будет получать существенные суммы в счет страховой части пенсии, и пенсионные накопления самого работника станут больше.

Разработаны и соответствующие меры: по информации «Эксперта», они обсуждались чиновниками, но почему-то не были приняты во внимание Минтрудом. Речь идет о разработках Экспертного совета по инвестированию пенсионных накоплений при Президенте РФ. «Экспертный совет разработал целый комплекс мер, который позволяет обеспечить долгосрочную устойчивость пенсионной системы и способен повысить удовлетворенность граждан условиями пенсионного обеспечения, — рассказал “Эксперту” президент фонда “Центр стратегических разработок” Михаил Дмитриев. — Мы просчитывали долгосрочный баланс пенсионной системы и выяснили, что при сочетании предлагаемых мер он может поддерживаться даже при условии, что работники с высокими доходами будут получать достаточный коэффициент замещения. Эти разработки вызывают очень хорошую реакцию в обществе, к ним позитивно отнеслись и представители профсоюзов, и работодатели, и НПФ. Для меня загадка, почему Минтруд не воспользовался этими разработками».

Меры, о которых идет речь, стоит описать — они довольно интересны и кажутся вполне логичными. Во-первых, это принцип гибкого пенсионного возраста. «Чтобы механизм гибкого пенсионного возраста заработал, не нужно ничего менять радикально — надо лишь увеличить отдачу для граждан от каждого года добровольного отказа от выхода на пенсию, — говорит Дмитриев. — В Швеции этот механизм сработал великолепно — хотя ментальность населения там в 1990-х годах не сильно отличалась от нашей. Однако сейчас ментальность шведов уже сильно изменилась, и никто не спешит выходить на пенсию в 61 год (установленный законом минимальный пенсионный возраст), так как отдача от каждого года работы после этого возраста очень велика».

Вообще, кстати, отказ от повышения пенсионного возраста, причем даже для молодых и даже при создании гибкой системы выхода на пенсию, выглядит очень странно. И врачи, и демографы в один голос заверяют, что российские границы пенсионного возраста — 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин — спокойно можно поднимать на 3–5 лет (см. «Пенсии нового времени» в «Эксперте» № 13 за 2012 г.).

Вторая мера — пополнение ПФР за счет доходов от приватизации. Это вполне обычный для зрелых в финансовом отношении стран механизм. «Когда вы вводите накопительную часть, вы получаете длительный переходный период и эффект двойного бремени, когда часть средств уже отчисляется на накопительную часть, выпадая из распределительной системы, в которой естественным образом появляется дефицит. И это нормально, — убежден Андрей Никитченко. — Те страны, которые мыслят стратегически, а не ситуативно и хотят использовать плюсы накопительной системы для экономики, не поддаются соблазну мелких тактических решений и спокойно финансируют этот дефицит за счет доходов от экспорта или приватизации. Россия — не Венгрия, где из-за высокого долга приняли близорукое решение национализировать накопительную систему». Расчеты Экспертного совета показывают, что даже небольшой размер поступлений от приватизации госимущества позволяет пенсионной системе оставаться сбалансированной. Есть и механизм для таких поступлений: можно передать часть госимущества, которое со временем будет приватизировано, в специальный фонд, а определенная часть акций этого фонда будет обращаться на открытом рынке. «Будущие пенсионеры смогут обменивать свои пенсионные накопления на бумаги этого фонда, получая тем самым госактивы, которые еще не были приватизированы, но которые при этом уже оценены рынком. Это социально разумный подход», — говорит Дмитриев.

Ряд экспертов предлагают и другие новации, способные повысить привлекательность накопительной части пенсий, в частности, предлагают предусмотреть наследуемость накоплений до момента выхода на пенсию, а также опцию обналичивания накопленных отчислений в момент выхода на пенсию для использования на покупку жилья или иных активов по усмотрению владельца.

По поводу конкретных механизмов можно спорить, но возможностей покрывать дефицит ПФР на самом деле масса. Есть Фонд национального благосостояния. Можно вспомнить, наконец, тот факт, что каждый третий россиянин выходит на пенсию досрочно. В стратегии это предложено изменить, и крупный бизнес уже в принципе согласен платить дополнительные взносы на повышенные пенсии тех, кто работает в трудных условиях. Если применить сразу несколько подходов, можно вполне добиться решения проблем ПФР, а заодно сделать накопительную систему более полнокровной. Потому что без нее дефицит ПФР будет вечным.

Аргументы за и против развития накопительной модели пенсий

За   
- Пенсионные накопления — единственный мощный якорь для фондового рынка
- Пенсионные накопления — единственный источник длинных денег для экономики
- Пенсионные накопления, причем на первом этапе обязательные, развивают инвестиционное поведение, ответственность и финансовую грамотность граждан
- Проблему дефицита ПФР можно эффективно решить, не трогая пенсионные накопления, в частности, за счет повышения пенсионного возраста и перекладывания на работодателей финансирования досрочных пенсий

Против
- Фондовый рынок не справится с растущим объемом пенсионных накоплений
- Могут вырасти риски государства по покрытию потенциальных убытков от инвестирования пенсионных накоплений
- Административная индексация пенсий предпочтительнее для пенсионеров по сравнению с рыночным инвестированием накопительной части пенсий
- Целесообразно использовать пенсионные накопления и отчисления в накопительную часть для покрытия текущего дефицита ПФР