«Автодор» чертит хайвеи

Илья Ступин
22 октября 2012, 00:00

Новой стратегической целью государственной компании «Автодор» может стать не только модернизация существующих федеральных трасс, но и строительство современной сети скоростных автодорог, которыми планируется связать крупные города страны

Фото: Светлана Постоенко
Председатель правления госкомпании «Автодор» Сергей Кельбах

«Нанотехнологии! Биотехнологии! Дороги постройте сначала!» — типичная реакция западного скептика на констатацию российских успехов в области высоких технологий. И действительно, несмотря на впечатляющую динамику роста отечественной экономики за последние 20 лет, как ни странно, дорожная отрасль, ключевой локомотив развития, до сих пор остается «на обочине». И только сегодня появилась надежда на то, что в обозримом будущем медленно, со скрипом все начнет сдвигаться с мертвой точки.

Один из организационных инструментов оживления отрасли — государственно-частное партнерство, развитие которого поручено госкомпании «Автодор». В конце октября она представит правительству стратегию развития опорной сети скоростных автомобильных дорог до 2030 года.

Собственно, для этой цели и была создана три года назад госкомпания «Автодор». Шагом к формированию новой сети дорог должны стать, во-первых, трассы М1 (Минское шоссе), М4 («Дон») и М3 (Киевское шоссе) общей протяженностью 2,6 тыс. км, которые госоператор получил в доверительное управление. Во-вторых, платные дороги, построенные в рамках концессионных контрактов частными компаниями («Автодор» курирует такие проекты от лица государства и, в частности, обеспечивает подготовку территории для строительства платных трасс).

Предполагалось, что «Автодор» не только приведет в порядок переданные госкомпании федеральные дороги, но и станет локомотивом привлечения в дорожную отрасль частного капитала. С функцией «завхоза» компания справляется весьма успешно: внешний облик федеральных трасс заметно улучшился за счет своевременного ремонта покрытия, уборки мусора, упорядоченного размещения рекламных конструкций и объектов придорожного сервиса. Однако инвестиционно-строительная динамика оставляет желать лучшего. Пока в скромном багаже госкомпании — реконструированный на бюджетные средства и переведенный в платный режим 23-километровый участок трассы «Дон», платный обход Задонска в Липецкой области, реконструированный 12-километровый участок Минского шоссе. Внебюджетные инвестиции привлечены всего в четыре проекта: в строительство платного северного обхода Одинцова и двух участков платной трассы Москва—Санкт-Петербург. Кроме того, заключен операторский контракт на эксплуатацию в платном режиме реконструированного участка автодороги «Дон» (подробнее о реализующихся и планирующихся проектах «Автодора» см. таблицу).

При таком раскладе не приходится удивляться тому, что «Автодор» постоянно пребывает под огнем критики. Многие автомобилисты упрекают госкомпанию в том, что вместо создания опорной сети новых скоростных магистралей «Автодор» пытается извлекать ренту из советского автодорожного наследия. Налогоплательщики не понимают, почему они должны платить за проезд по дорогам, которые построены на их же средства: ведь даже в рамках заключенных концессионных контрактов из федерального бюджета прямо или косвенно покрывается почти половина инвестиционной стоимости проектов. Громкими скандалами сопровождаются строительные работы. В прошлом году компанию атаковали защитники вырубленного под строительство участка трассы Москва—Санкт-Петербург Химкинского леса. В этом году претензии к «Автодору» выдвинули жители нескольких подмосковных поселков, которым дорожники перекрыли выезд на реконструированный платный участок автомагистрали Москва—Дон. Автомобилисты утверждают, что после введения платы за проезд и установки шлагбаумов на подмосковном участке «Дона» заторы участились, а в соседних с трассой населенных пунктах движение стало более интенсивным, поскольку многие автомобили пытаются объехать проблемный отрезок.

Справедливы ли претензии к «Автодору»? Почему госкомпания слишком медленно набирает обороты? С какими трудностями ей приходится сталкиваться? Планирует ли «Автодор» перейти от редевелопмента советских магистралей к строительству новых хайвеев? Каковы реальные потребности страны в современной дорожной инфраструктуре и скоростных трассах? Существуют ли перспективы расширения объема государственно-частных инфраструктурных проектов и круга его участников? На эти и другие вопросы «Эксперта» ответили председатель правления «Автодора» Сергей Кельбах и его заместитель Александр Носов.

Основной целью госкомпании провозглашено формирование сети платных скоростных дорог. Изначально предполагалось, что «Автодор» будет не только реконструировать существующие федеральные шоссе и переводить их в платный режим, но и строить новые дороги. Но ведь до сих пор новых трасс почти не строится. Почему?

Сергей Кельбах: Во-первых, госкомпания учреждалась не только для создания сети платных дорог. Это не совсем верная трактовка. Задачи госкомпании значительно шире. В их числе — внедрение и тиражирование новых инструментов финансирования и строительства дорог, основанных на привлечении внебюджетного финансирования, новых управленческих решениях. То есть различных вариаций механизмов государственно-частного партнерства, которые во второй половине XX века активно использовались в Западной Европе и обеспечили интенсивное развитие автодорожной инфраструктуры, а затем были мультиплицированы в 1980-х годах по всему миру. Именно для распространения накопленного мирового опыта и была создана госкомпания. При этом «Автодор» задуман не как банальный распорядитель бюджетными средствами, а как полноценный игрок рынка, который выполняет государственные задачи. И сегодня госкомпания осуществляет прорыв в развитии дорожной отрасли.

Во-вторых, как это новых дорог не строится? Вы что?

Можете назвать конкретные проекты строительства новых федеральных дорог и их протяженность — за исключением двух концессионных проектов, то есть участков трассы Москва—Санкт-Петербург и обхода Одинцова?

С. К.: Пожалуйста! Обход Богородицка. Обход Ефремова. Обход Ельца. Обход Яркина.

Какова же их общая протяженность?

С. К.: В рамках программы, рассчитанной до 2019 года, мы планируем построить 1885 километров новых дорог. Сейчас в стадии активного строительства 654 километра. Есть еще дороги региональные, а также федеральные, которые находятся в ведении Федерального дорожного агентства.

В прошлом году были сданы 233 километра федеральных дорог по линии Росавтодора, а всего — менее двух тысяч километров. Те 654 километра автодорог, о которых вы говорите, — это мизер в масштабах нашей страны. По 7–8 тысяч километров в год в советское время строили!

С. К.: Да не строили, это заблуждение!

Как это? А что это за дороги в статистике отражены?

С. К.: Вы можете назвать какие-то новые шоссе, которые были построены в нашей стране после войны? Новые дороги строились только в Западной и Восточной Сибири при освоении новых нефтегазовых месторождений. И это были отнюдь не скоростные трассы. Новых магистральных дорог не было. Вся дорожная сеть, существовавшая, по сути дела, при царе, она вся и осталась. Она расширялась, улучшалась, перестраивалась, но новых магистральных дорог в европейской части страны никто не строил.

Вы считаете — это нормально?

С. К.: Конечно, нет. Дорог катастрофически мало строится. Именно поэтому мы разработали проект новой долгосрочной стратегии развития опорной сети скоростных автотрасс. В конце октября наши предложения рассмотрит правительство. Стране нужны хордовые скоростные магистрали, и мы именно такие дороги будем строить. Речь идет о создании 18 тысяч километров скоростных трасс.

Заместитель председателя правления госкомпании «Автодор» Александр Носов expert_824_033.jpg Фото: Светлана Постоенко
Заместитель председателя правления госкомпании «Автодор» Александр Носов
Фото: Светлана Постоенко

Почему именно 18 тысяч километров, откуда такая цифра?

Александр Носов: Столько дорог нужно, чтобы связать экономические центры страны. И зарубежные аналогии здесь вполне уместны. Россия имеет сопоставимую с США территорию с точки зрения освоенности. В США сейчас 72 тысячи километров скоростных дорог при населении около 300 миллионов человек. Если ориентироваться на эти показатели, то нам нужно построить даже не 18 тысяч, а 30–35 тысяч километров скоростных автотрасс. То есть как минимум вводить 1–1,5 тысячи километров скоростных магистралей в год.

Сеть планируется создавать на базе уже существующих региональных и федеральных дорог?

С. К.: Преимущественно это будут новые дороги. Сегодня, чтобы преодолеть 680 километров до Санкт-Петербурга, надо потратить 12–15 часов, рискуя убить себя и машину. Этого не должно быть. По современным трассам такое расстояние преодолевается часов за шесть. У нас конфигурация сети примитивная — кольца вокруг Москвы и выходящие из нее радиальные трассы. Чтобы проехать из Курска в Саратов, надо подняться к Москве по М2, и потом, проехав по МКАДу, уходить на автодорогу М6. Мы предлагаем конфигурацию изменить и создать систему хордовых магистралей, которые напрямую свяжут регионы в обход Московского транспортного узла. Например, юго-западная хорда должна связать Казань с другими центрами Приволжского округа и обеспечить прямой выход грузопотокам с Волги и Урала на черноморские порты России. Стране нужны не просто дороги, а скоростные автобаны, которые обеспечат наиболее короткие связи между точками экономического роста, городами-миллионниками. Мы предлагаем совершенно новую и нетипичную для России сеть скоростных автодорог. В 1960-х годах по такому принципу сделали карту хайвеев в США. Там все хайвеи горизонтальные и вертикальные — широтные и меридиональные дороги. Мы, по сути, предлагаем то же самое. Если этот проект будет реализован, то автоматически даст прирост ВВП порядка 1,5–2 процентов. Вопрос в том, сколько средств на эти цели будет направлено государством. Вот в этом проблема. К сожалению, ограниченные финансовые возможности существенно сужают свободу маневра.

У вас, да и у частных инвесторов тоже, есть возможность привлекать заемные средства — например, через эмиссию облигаций. Планируете ли вы пользоваться этим инструментом?

А. Н.: Планируем, в прошлом году мы уже разместили облигации на 3 миллиарда рублей. Но это был пилотный заем, необходимый для формирования кредитной истории компании. Крупный объем заимствований запланирован на 2015–2018 годы, в том числе для обеспечения ускоренного строительства скоростной автомобильной дороги Москва—Санкт-Петербург и реконструкции трассы М1 к чемпионату мира по футболу в 2018 году. Размещаемые облигационные займы призваны в дополнение к привлекаемым средствам концессионеров частично заместить бюджетное финансирование. По этим заимствованиям мы рассчитываем на получение госгарантии и 50-процентное субсидирование купонных выплат. Всего до 2018 года мы планируем, таким образом, привлечь с рынка порядка 80 миллиардов рублей.

Каковы перспективы концессий и прочих схем государственно-частного партнерства, призванных направить частный капитал в дорожное строительство? Почему концессионных соглашений заключено всего два, да и другие схемы ГЧП не получили широкого распространения? Ведь и при создании госкомпании цели провозглашались более амбициозные.

С. К.: Ну конечно! В год — 5 концессионных соглашений и 12 контрактов жизненного цикла! Мы должны были проснуться 1 января 2013 года — а у нас вся Россия в скоростных магистралях, и мы по ним летаем. Невозможно отрасль, которая столь продолжительное время недофинансировалась, за три-пять лет превратить в процветающую индустрию. Это не происходит одномоментно! Если мы 20–40 лет жили в стагнации, то три года — это вообще не срок. Да мы год только правовое поле формировали! У нас в госкомпании до сих пор целая группа работает по совершенствованию нормативной базы, подготовке распоряжений, постановлений.

Каковы наиболее острые проблемы?

С. К.: Одна из острейших проблем — резервирование земель. Почему проекты в дорожной отрасли реализуются медленно? В других странах, если государство приняло решение о строительстве дороги, то готовится проект, формируется полоса отвода, резервируется и в сжатые сроки изымается земля. А затем с собственниками земли производятся взаиморасчеты на основании оценки стоимости изъятого участка. У нас же, пока мы не выкупим участок, мы не можем сформировать полосу отвода. Мы на год задержали строительство обхода Одинцова — в первую очередь из-за проблем с землей. Земельные спекулянты значительно быстрее, активнее, чем государство. Мы же вынуждены действовать строго по законам и нормам, а они их обходят, решают вопросы. Зачищают с правовой точки зрения все таким образом, что не подобраться. Мы из судов не вылезаем. Потому что земельный участок, который был свободен на момент проектирования, к моменту начала строительства зачастую оказывается дважды-трижды перепроданным. Перед нами оказывается добросовестный приобретатель, у которого мы обязаны на законном основании по рыночной цене выкупать земельный участок. От этого стоимость капвложений в дорогу растет. Вообще, если, например, говорить о концессионных проектах, то они во всем мире готовятся два-три года каждый — это всегда тонкая настройка, тщательный экономический расчет. Ежегодно в мировой дорожной отрасли заключается два десятка концессионных проектов, из которых примерно четверть — в Китае. Но там и понятие «концессия» несколько иначе трактуется. Китайские инфраструктурные проекты финансируются за счет бюджета, а затем уже продаются частному капиталу.

У нас такая схема не применяется из-за дефицита бюджетных средств?

С. К.: Да. Ну и потом, схемы ГЧП изначально возникли именно как вспомогательный финансовый инструмент в условиях ограниченного бюджетного финансирования. Кстати, концессионные модели в более широком смысле активно использовались еще в конце XIX века. И Россия, к слову, была в авангарде этого процесса. По концессионным схемам строились железные дороги, разрабатывались месторождения. В начале XX века в России было заключено более 100 концессий. Потом советская власть их подсократила, но даже в Советской России с 1918-го по 1927 год было заключено более 30 концессионных соглашений.

Ну вот, даже в Советской России эта схема широко тиражировалась, почему же тогда сейчас этого не происходит?

С. К.: Тиражируется. Концессии применяются не только в дорожной отрасли. В концессию, например, передан Пулковский аэропорт. Сейчас готовятся концессионные схемы в железнодорожной отрасли, в жилищно-коммунальном хозяйстве.

А по линии госкомпании «Автодор» появятся какие-то новые проекты?

А. Н.: В июне правительство выпустило распоряжение о проведении в следующем году конкурса на заключение концессионного соглашения по строительству головного участка трассы Москва—Санкт-Петербург со стороны Петербурга — с 646-го по 684 километр. То есть строительство этой трассы скоро будем вести встречными курсами. В 2013 году мы планируем организовать концессионный конкурс по комплексной реконструкции федеральной дороги М1 (Минское шоссе). Это будет очень крупный проект общей стоимостью около 150 млрд рублей, основную часть планируется завершить к чемпионату мира по футболу 2018 года. Мы находимся на первом этапе своего развития. Но планы предполагают развитие по экспоненте — и по объемам строительства, и по привлеченным инвестициям. Между прочим, когда-то и во Франции, например, денег в дорожном хозяйстве не было, инвесторов по пальцам можно было пересчитать, трафик оставлял желать лучшего. Им 30 лет потребовалось, чтобы создать инвестиционно привлекательную отрасль. И флагманами развития тоже были госкомпании — они долгое время жили на субсидиях и грантах, под которые привлекали заемное финансирование. Но в 1990-х годах произошел резкий рост трафика, доходов, со временем компании были приватизированы. Например, в 2006 году был продан госпакет акций Autoroutes du Sud de la France — крупнейшего оператора сети платных автодорог протяженностью 2,6 тысячи километров (покупателем выступил строительный концерн Vinci. — «Эксперт»). Государство на этом заработало около 10 миллиардов евро. Я считаю, что продешевили — лет через пять могли бы заработать в несколько раз больше.

Нам приходилось слышать такое мнение, что с помощью схем государственно-частного партнерства госкомпания, по сути, формирует портфель заказов для «Мостотреста», который прямо или косвенно участвует в трех из четырех автодорожных проектах ГЧП (см. таблицу). Как бы вы прокомментировали такую точку зрения?

С. К.: Это мнение не соответствует действительности. Во-первых, у нас есть проекты, в которых «Мостотрест» (к слову, открытая компания, занимающаяся инвестиционной деятельностью) не участвует. Во-вторых, отечественный рынок дорожного строительства только формируется. Российских игроков, которые могут и готовы войти в масштабные проекты — причем не только в качестве подрядчика, но и в качестве соинвестора, — пока крайне мало. Но они должны и будут появляться. На данном этапе, как правило, за счет создания совместных структур с зарубежными крупными предприятиями. Уже сейчас некоторые российские компании ведут активные консультации с нами и намерены участвовать в конкурсах. Круг наших партнеров будет расширяться. Есть интерес и у иностранных инвесторов.

Насколько привлекательна для государства и инвесторов экономика концессионных схем строительства дорожной инфраструктуры?

А. Н.: Сроки окупаемости по заключенным тридцатилетним концессионным соглашениям составляют 17–18 лет, а если с учетом стройки — около 20 лет. По большому счету, основную прибыль концессионер зарабатывает в последние 10 лет. И эта прогнозируемая прибыль достаточно высокая. Кроме того, всегда существует возможность оптимизации технических решений, повышающих эффективность и отдачу частных вложений.

Какова доходность концессионных схем не с прямым сбором платы, как в случае со строительством трассы Москва—Петербург или обхода Одинцова, а с фиксированным вознаграждением, которое государство будет выплачивать операторам и подрядчикам? Например, в рамках пилотных контрактов жизненного цикла, КЖЦ, и операторских соглашений.

А. Н.: Отличие КЖЦ и операторских соглашений от концессий, заключенных на строительство головного участка дороги Москва—Санкт-Петербург и обхода Одинцова, состоит в схеме возврата инвестиций. По заключенным концессионным соглашениям концессионер обеспечивает возврат собственных и заемных средств, осуществляя сбор платы с пользователей автодороги. Построенные объекты передаются концессионеру во владение и пользование, фактически в аренду, при этом инвестор несет определенные риски, в том числе риски изменения трафика. По соглашениям в форме контракта жизненного цикла возврат инвестиций и обеспечение необходимого уровня доходности на вложенный частный капитал обеспечивается за счет платежей госкомпании, поэтапно вносимых в течение срока действия контракта, а это 20–30 лет. Также мы заключаем и гражданско-правовые долгосрочные контракты, в частности операторские соглашения. Оператор инвестирует собственные средства в оснащение дороги системой взимания платы и системой управления дорожным движением, эксплуатирует трассу, собирает плату за проезд в пользу госкомпании. Которая, в свою очередь, оплачивает эти услуги, а также возмещает оператору капвложения с определенной нормой доходности на инвестированный капитал. По уже заключенному операторскому соглашению норма доходности составляет 12,5 процента годовых. При этом оператор гарантированно получает свои деньги независимо от объема трафика. Аналогичная схема применяется и при реализации долгосрочных строительных договоров. Выгода для государства состоит не только в сокращении бюджетных расходов, но и в обеспечении принципа «инвестиционного залога», когда возврат и доходность инвестиций концессионеров или подрядчиков увязываются с качеством строительства и транспортно-эксплуатационными характеристиками построенных объектов. В частности, по всем контрактам жизненного цикла действует система жестких эксплуатационных стандартов, за нарушение которых на концессионера или подрядчика могут быть наложены штрафы, вычитаемые из предусмотренной контрактом нормы доходности. Контракты жизненного цикла позволяют по-новому оценивать эффективность бюджетных инвестиций в строительство объектов транспортной инфраструктуры. Не с точки зрения капвложений — дорогой объект или дешевый. А по сроку его службы и затратам, возникающим в течение всего срока эксплуатации. Такой подход стимулирует подрядчиков к применению более современных и экономически сбалансированных технических решений.

Почему в фокусе госкомпании оказались только капиталоемкие проекты строительства и реконструкции федеральных трасс? Есть ведь множество проблемных участков на микроуровне — мосты, железнодорожные переезды. В тех же подмосковных городах транспортные проблемы колоссальные. Такие проекты требуют меньших капиталовложений, более понятны с точки зрения экономики, они легче масштабируемы. А экономический эффект от их реализации с точки зрения регионального и городского развития, может быть, даже существенно выше, чем от строительства платных участков федеральных трасс, соединяющих города-миллионники. Почему этой проблемой никто не занимается?

С. К.: То, о чем вы говорите, — это дороги региональные, которые бездарнейшим образом эксплуатировались, особенно в последнее десятилетие: ими вообще никто не занимается. Наша зона ответственности — федеральные автомобильные дороги. Это основные транспортные артерии, обеспечивающие связь между регионами. В Европе, если тебе надо проехать в небольшой городок, то ты двигаешься по региональной сети. Если надо переместиться из одного крупного города в другой, выезжаешь на автобан — федеральную трассу, которая в одном уровне никак не пересекается с местными дорогами. А у нас во что превратили федеральные трассы? В проселочные дороги, обсаженные кафешками, магазинчиками. Участки этих шоссе зачастую используются для обеспечения местных транспортных связей. Мы, например, реконструировали участок трассы Москва—Дон в Московской области, обеспечив по нему скоростное движение. Но теперь подмосковные чиновники, которые не занимались развитием местной дорожной сети, требуют обеспечить выезд на дорогу из прилегающих к ней населенных пунктов. Но такого быть не должно! Это разные уровни транспортной инфраструктуры. Это небезопасно, в конце концов. Нельзя уголь перевозить и на скоростном поезде ездить по одному и тому же пути.

Хорошо, в таком случае, как вы считаете, насколько целесообразно передать решение проблем на микроуровне госкомпании или какому-то другому оператору?

С. К.: Если говорить о госкомпании, то мы отчасти являемся катализатором процессов развития региональной и местной автодорожной инфраструктуры. В Рязани областная администрация совместно с частным инвестором строит первый частный путепровод через железную дорогу — они с нами консультировались. Правительство Московской области намерено создать региональный аналог госкомпании. Насколько нам известно, в области разрабатываются проекты строительства платных переездов. Стоимость одного такого проекта — от 500 миллионов до одного миллиарда рублей. Вроде бы ВЭБ готов такие проекты финансировать, но есть ряд проблем на региональном уровне. В Татарстане мы как консультанты участвуем в проекте строительства внутригородской дороги, которая свяжет две крупные агломерации. В Свердловской области планируется построить обход Екатеринбурга — сейчас там грузовой трафик из промышленных центров идет через город. То есть можно сказать, что мы уже выступаем трансляторами новых инструментов, идей, механизмов на другие уровни.