Остановить монстра!

Юрий Данилов
19 ноября 2012, 00:00

Создание мегарегулятора на основе ЦБ усилит конфликты интересов внутри структуры, дезорганизует работу небанковских финансовых игроков и ослабит российскую финансовую систему

Рисунок: Игорь Шапошников

Россия может лишиться крупного финансового ведомства. У Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) велики шансы раствориться в Центробанке. Прошедшее в минувший четверг заседание Открытого правительства, посвященное этому вопросу, показало, что обладающих достаточной степенью влиятельности оппонентов идеи создания мегарегулятора на базе ЦБ практически не осталось.

Бог с ним, с ведомством, его не жалко. Тем паче, что перешедшие в ЦБ чиновники ФСФР выиграют в статусе (заметно) и зарплате (сильно). Гораздо более серьезные последствия ждут управляемую систему. С нашей точки зрения, концентрация у ЦБ функций надзора и регулирования всех субъектов финансового рынка контрпродуктивна и существенно увеличит системные риски, присущие российской финансовой системе.

Аппаратный клинч

Дискуссии о создании мегарегулятора — органа, концентрирующего функции по регулированию и надзору на всех сегментах финансового рынка, — с разной степенью интенсивности идут в России с начала 1990-х годов. Старожилы рынка наверняка помнят аппаратные сшибки ЦБ и ФКЦБ (предшественница ФСФР), подогретые несовместимостью их подходов к регулированию.

Наиболее компетентно и активно проблема обсуждалась на заседании правительства весной 2007 года, когда выяснилось, что для создания полноценного мегарегулятора нужно менять Конституцию, после чего вопрос «замылился».

Нынешняя реинкарнация произошла неожиданно. Все началось с рутинного совещания по совершенствованию системы регулирования на финансовых рынках, организованного первым вице-премьером Игорем Шуваловым в конце августа текущего года. На совещании глава ФСФР Дмитрий Панкин поставил вопрос о расширении кадрового состава службы на несколько сот человек и о соответствующем расширении ресурсов в связи с передачей ФСФР надзора за микрофинансовыми организациями и кредитными кооперативами. Шувалов не удовлетворил просьбу Панкина. А меньше чем через месяц направил Владимиру Путину доклад «О совершенствовании системы регулирования и надзора на финансовых рынках», в котором предложил передать Банку России полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Причем провести все необходимые организационные процедуры первый вице-премьер предложил, не затягивая, уже до конца 2013 года.

Президент не стал рубить с плеча, призвав к тщательному обсуждению инициативы. «Правительство предлагает объединить ФСФР на базе Центрального банка. У этой идеи много сторонников, есть и оппоненты. Я предлагаю банковскому и инвестсообществу, всем заинтересованным сторонам подключиться к обсуждению этого вопроса», — заявил Владимир Путин в начале октября на форуме «Россия зовет».

Вскоре после этого премьер-министр Дмитрий Медведев дал поручение проработать три варианта реформы регулирования на финансовом рынке.

За прошедшие с тех пор полтора месяца было высказано немало критических аргументов в адрес концепции Шувалова, предложены альтернативные модели создания мегарегулятора в стране. В частности, Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) выразила мнение, что регулирование отечественного финансового рынка должно быть организовано по принципу «twin peaks» («две вершины»), предполагающему наличие двух регуляторов, тесно взаимодействующих друг с другом. В этой модели один орган отвечает за пруденциальный надзор за всеми финансовыми организациями, а другой — за остальные виды надзора, объединенные понятием надзора за рыночным поведением, который обеспечивает защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. ЦБ РФ, по мнению НАУФОР, достаточно наделить полномочиями по пруденциальному регулированию и надзору за системно значимыми организациями.

Однако последние два заседания Открытого правительства, посвященные вопросу мегарегулятора, склоняют к мысли, что все дискуссии не более чем декорация, тогда как решение фактически уже принято.

Зачем объединять надзор

Переход к мегарегулированию — процесс объективный, прямо связанный с повышением роли финансовых конгломератов. Этот процесс — суть большинства реформ систем финансового регулирования в последние 20 лет. В 1980-е годы к мегарегулированию перешли Сингапур (1984), Норвегия (1986), Канада (1987) и Дания (1988), в 1990-е годы — еще пять стран, в XXI веке процесс ускорился. При этом отдельные государства (например, Великобритания) успели поменять две модели мегарегулирования (в Великобритании в 2000 году был создан единый мегарегулятор FSA, а сегодня осуществляется переход к «twin peaks»).

Тем не менее мегарегулирование пока не является господствующей моделью регулирования финансовых рынков. В современном мире многие финансовые рынки живут и без него — достаточно вспомнить два наиболее мощных национальных финансовых рынка мира, США и Китай, которые к тому же оказались в итоге наиболее устойчивы к кризису 2008–2009 годов.

Сегодня из 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) 49 (42,6%) функционируют в рамках отраслевой («вертикальной») модели регулирования, при которой для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор. «Гибридная модель», при которой полномочия регулятора распространялись на несколько секторов финансового рынка, сложилась в 16 странах (13,9%). Эта модель фактически работает сегодня в России: банки контролируются ЦБ, а небанковские фининституты — ФСФР. Остальные 50 регуляторов (43,5%) представляют различные модели мегарегулирования.

Самая распространенная модель действует в 33 странах. Она предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования и надзора), не являющегося центральным банком. В 13 странах функции мегарегулятора осуществляют национальные (центральные) банки, еще в четырех странах внедрена модель «twin peaks» (см. график 1).

Мифы и суеверия регулирования

Логика рассуждений персон, участвующих в дискуссии о мегарегуляторе в России, указывает на то, что большинство из них опирается не на факты, а на устойчивые ложные представления, сильно напоминающие мифы.

Миф первый. Мировой опыт якобы гласит, что национальные банки зачастую являются мегарегуляторами и процесс концентрации у них полномочий надзора на финансовом рынке усилился по итогам кризиса.

На самом деле, как мы видели выше, функции регулирования и надзора на финансовом рынке осуществляют национальные (центральные) банки лишь в 13 странах мира, в большинстве своем имеющих крайне малые финансовые рынки, типа Чехии или Казахстана. Кроме того, национальные банки также входят в состав «twin peaks» (три из четырех существующих в мире моделей). Напротив, в 50 странах с крупнейшими финансовыми рынками в настоящее время лишь в двух случаях национальный банк является единым мегарегулятором (Сингапур и Ирландия). За время кризиса функции мегарегулятора получили только национальные банки в Казахстане и Брунее, и еще две страны присоединились к модели «twin peaks».

Миф второй. Почему-то считается, что небанковский надзорный орган хуже надзирает, чем Центральный банк. Это неправда. Надзор ФСФР более эффективен: по затратам надзирающего, по затратам надзираемого, по соответствию современным мировым стандартам и правилам, по гибкости, по жесткости в достижении целей надзора, по результатам, в конце концов. Ведь не было в России скандалов ни с ПИФами, ни с брокерами, были только с банками и страховыми компаниями (в последнем случае — еще до того момента, как страховщиков передали под надзор ФСФР). А форекс-конторы благодаря усилиям отдельных ведомств до сих пор находятся вне поля надзора, и никто за них не отвечает вообще. Мы имеем негативный опыт регулирования ЦБ такого института коллективных инвестиций, как общие фонды банковского управления, — в результате недостаточно жесткого режима регулирования они не смогли перенести последнего кризиса и фактически исчезли.

Миф третий — о том, что в мире есть успешный опыт разъединения регулирования и надзора на небанковском финансовом рынке (а именно эта модель реализуется в России — регулирование оставлено за Минфином, а надзор предполагается сосредоточить в ЦБ). В банковском сегменте — да, есть, но он сильно отличается от небанковского сегмента, на котором особенно важна возможность оперативного регулятивного вмешательства в случае получения в ходе надзора информации о формировании предпосылок кризиса.

Миф четвертый: при Центральном банке в роли мегарегулятора можно усилить роль саморегулируемых организаций (СРО) и саморегулирования в целом. На самом деле нет в мире примеров успешного развития саморегулирования в секторах и на рынках, регулируемых и надзираемых центральными банками. Очень точно подметил завкафедрой ВШЭ профессор Леонид Григорьев, что конструктивная творческая дискуссия СРО с ФСФР вполне естественна и возможна, но аналогичное взаимодействие СРО с ЦБ — весьма сомнительно.

Миф пятый — представление о том, что в результате такой реформы ЦБ в случае кризиса станет полноценным кредитором последней инстанции для небанковских участников финансового рынка. В последний кризис ресурсы от ЦБ по относительно низким ставкам шли только самым крупным банкам, а все остальные (как небанковские финансовые организации, так и банки) могли получить ресурсы уже от самых «жирных котов» и по принципиально более высоким ставкам.

Миф шестой: подобная реформа понравится иностранным инвесторам. Иностранные инвесторы уже негативно оценили намерение назначить ЦБ мегарегулятором. Об этом свидетельствует отставание российского индекса MSCI от обобщающего индекса MSCI по развивающимся рынкам (см. график 2), а также отток средств глобальных инвесторов на фоне его притока в другие страны BRICS в течение недели после форума «Россия зовет». В предыдущие четыре месяца рост российского индекса составил 23%, индекса развивающегося мира — на 13%. Россия единственная из стран с развивающимися рынками испытывает чистый отток капитала из фондов, аккумулирующих средства глобальных инвесторов: с 3 октября по 7 ноября из структур, ориентирующихся на Россию, инвесторы вывели 250 млн долларов, несмотря на остающиеся достаточно высокими цены на нефть. В фондах, ориентирующихся на все остальные страны с крупнейшими развивающимися рынками, в этот период наблюдается стабильно позитивное и достаточно высокое значение чистого притока — 10 млрд долларов за указанный период.

Миф седьмой — о бюджетной экономии. Одним из мотивов концентрации функций надзора называется невозможность увеличения бюджетного финансирования ФСФР (как сказал Игорь Шувалов, полиция и другие силовики тогда попросят многократно больше), необходимого для адекватного обеспечения выполняемых функций. Концентрация функций надзора в ЦБ якобы решает эту проблему. Но, как заметил профессор НИУ—ВШЭ Александр Абрамов, на самом деле это приводит к сокращению доходов бюджета, ведь сейчас 75% чистой прибыли ЦБ перечисляется в федеральный бюджет. Учитывая, что средняя зарплата в ЦБ почти в четыре раза выше, чем в ФСФР, передача функций надзора Центральному банку в реальности приведет к троекратно большим потерям бюджета, чем предполагаемая экономия. А если еще учесть, что соотношение количества специалистов, осуществляющих надзор, и количества поднадзорных организаций в ЦБ выше на три порядка, скорее всего, потери бюджета окажутся еще более значительными. Если, конечно, не произойдет кардинального сокращения числа поднадзорных организаций, что весьма вероятно при применении технологий банковского надзора к небанковским организациям.

И, наконец, самый опасный восьмой миф: небанковский финансовый сектор в России-де настолько незначителен, что, если даже в ходе реформы он исчезнет, ничего страшного не произойдет. Абсурдность этого мифа слишком очевидна, чтобы ее опровергать, но именно такая логика временами проскальзывала в выступлениях сторонников назначения ЦБ мегарегулятором. Без небанковских брокеров мы не решим проблему доступности финансового рынка для широких слоев населения. Институты коллективных инвестиций и пенсионные институты страдают от дискриминации по сравнению с другими формами организации сбережений населения (вклады в банки, покупка валюты, покупка недвижимости), но выживают. Вместо того чтобы ликвидировать диспропорции в структуре сбережений населения, правительство готово окончательно удушить внутренних долгосрочных инвесторов.

Группы интересов и их мотивы

Мотивы инициатора реформы Игоря Шувалова более или менее ясны. Это предельно простое типично аппаратное решение по вопросу, явно лежащему на периферии забот первого вице-премьера.

Понятны и мотивы руководителей Центрального банка — они существенно повышают свой политический вес. ЦБ становится в каких-то случаях главнее правительства.

Центральный банк, соглашаясь на назначение мегарегулятором, к сожалению, сам не понимает, что тем самым многократно умножает вероятность своего разделения в самом ближайшем будущем: такие динозавры не живут в современном мире.

Безусловно, следует согласиться с самыми жесткими критиками ФСФР в том, что существует серьезный кадровый дефицит, что многие действия не отличаются логикой. Но причина этого лежит на поверхности — средняя зарплата в ФСФР в три раза ниже средней зарплаты в Минфине, не говоря уже о зарплатах в ЦБ… Казалось бы, финансовое и кадровое укрепление ФСФР — естественное мудрое решение. Но этот вариант в поручении Медведева рассматривается лишь как третий — то есть «второй запасной». Собственно, материальная заинтересованность наряду с необходимостью соблюдать субординацию обусловливает и желание многих чиновников ФСФР перейти на более высокооплачиваемую работу в ЦБ. Поэтому упраздняемые в целом тоже не против своего упразднения.

Таким образом, за назначение ЦБ мегарегулятором — практически все чиновники, вовлеченные в процесс подготовки решения. В чем их общий мотив, в чем цель таких преобразований? Стратегическая цель так никем и не была сформулирована. В аргументах сторонников ЦБ как мегарегулятора не звучит в качестве цели ничего из того, что могло бы быть общественно полезной целью, — ни повышение уровня защиты инвесторов, ни долгосрочное эффективное развитие рынков, ни повышение социально-экономической эффективности финансовой системы в целом, ни укрепление глобальной конкурентоспособности отечественного финансового рынка. Сокращение бюджетных расходов к стратегическим целям не отнесешь. За — иностранные финансовые организации, встретившие серьезную конкуренцию со стороны отечественных небанковских организаций.

Кто же в этой ситуации против? Против — инвесторы, отечественные финансовые посредники, разбирающиеся в проблеме эксперты.

Просто удивительно, как мнение власти расходится с мнениями профессионалов рынка. Вот лишь один пример. На вопрос организованного Институтом Гайдара опроса брокеров-дилеров: «Нужно ли вводить мегарегулирование на рынках небанковских финансовых услуг Российской Федерации?» 50% ответили, что не нужно, а 50% остальных ответов так или иначе предполагали необходимость внедрения мегарегулирования. Но никто не выбрал ни вариант ответа «да, как можно быстрее», ни вариант ответа «да, если мегарегулятор будет создан на базе Банка России».

Последствия

Самые катастрофические последствия назначения ЦБ мегарегулятором очевидны:

— окончательный уход крупнейших брокеров, уводящих и операции, и деньги клиентов, в иностранные юрисдикции;

— полное исчезновение региональных брокеров и брокеров, не являющихся банками и не входящих в банковские холдинги;

— исчезновение находящихся вне банковских технологий продуктов и услуг индустрии коллективных инвестиций и пенсионных институтов.

Концентрация функций надзора у Банка России ведет к целому ряду иных негативных последствий, среди которых:

— конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций;

— снижение гибкости надзора за небанковскими финансовыми посредниками и их адекватности целям финансового регулирования на этом сегменте рынка;

— унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени соответствующих передовому опыту, чем стандарты, на которые ориентируется ФСФР; резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится девятикратно), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, в пять раз).

Речь идет о создании очередного монстра, одновременно проводящего операции на бирже, которой он владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых он остается контролирующим акционером, и надзирающего за самим собой и за своими «дочками». А как же ЦБ в качестве мегарегулятора финансового рынка будет отслеживать и пресекать инсайдерскую торговлю и манипулирование в собственных операциях, в операциях своих «дочек»?

При этом этот монстр не хотел бы брать на себя всю полноту ответственности за защиту интересов инвесторов, что в соответствии с принципами IOSCO является основной задачей регулятора рынка ценных бумаг. Зампред ЦБ Сергей Швецов на одном из заседаний Открытого правительства предлагал передать эти функции некоему другому агентству, созданному на базе Роспотребнадзора. А поскольку ЦБ не хочет также делать и многое другое, что в настоящее время делает ФСФР (например, регистрацию проспектов эмиссий сотен эмитентов и контроль за раскрытием ими информации), возникает вопрос: зачем, собственно, передавать ЦБ лишь часть функций ФСФР? Сможет ли Центробанк заниматься развитием корпоративного управления, если функция по надзору за эмитентами для него не очень привлекательна? А как будет он разбираться в спецификациях биржевых контрактов на бензин, цемент, зерно? Ведь это тоже функция регулятора финансового рынка.

Конструктивная альтернатива

России требуется мегарегулирование на финансовом рынке по многим причинам, главная из которых — высокий уровень системного риска. Сегодня более 90% крупнейших по активам российских финансовых организаций входят в состав финансовых холдингов (конгломератов) и, таким образом, обеспечивают трансляцию рисков между секторами финансового рынка, формируют и приумножают системный риск.

Однако предложенный вариант мегарегулирования крайне неудачен. Совершенно неоправданной представляется и спешка с «назначением» мегарегулятора, в то время как проблема создания необходимых предпосылок для введения мегарегулирования на финансовом рынке России (унификация надзора за финансовыми посредниками различных типов, унификация регулирования выпуска инструментов инвестирования, унификация технологий привлечения инвестиций и так далее) отходит на второй план. Мировой опыт свидетельствует о том, что с момента принятия решения о введении мегарегулирования до момента появления мегарегулятора проходит 10–15 лет, в течение которых как раз и создаются предпосылки для мегарегулирования.

Как же правильно к нему переходить? Создав предпосылки для такого перехода (см. выше), необходимо обеспечить его безболезненность, и лишь потом приступать к завершающему этапу перехода — к формированию мегарегулятора. На наш взгляд, таковым должен быть независимый специализированный орган, действующий как лицо публичного права, совмещающий функции регулирования и надзора на всех секторах финансового рынка и лишенный внутренних конфликтов интересов, связанных с осуществлением иных функций. Этот вариант не столь тривиален, как простое перекладывание функций на ЦБ (возможно, потребуются изменения в Конституции), но именно он в наибольшей степени соответствует стратегическим интересам страны.

Такой подход соответствует мировой практике. Типовой мегарегулятор, как показывает эта практика, сочетает функции регулирования (правоустановления) и надзора (правоприменения) на финансовом рынке; это независимый неправительственный орган, финансируемый не только из бюджетных источников; он подотчетен (но не подчинен!) органам исполнительной власти — как правило, правительству в целом или министерству финансов, реже — президенту, иногда — парламенту, что исключает возможность вмешательства в деятельность мегарегулятора. Наконец, это специально созданное юридическое лицо в специальной организационно-правовой форме (организация публичного права и т. п.), коллегиальный орган.

Другой приемлемый, но менее эффективный для России вариант — переход к модели «twin peaks», в рамках которой ЦБ осуществлял бы пруденциальный надзор, а второй орган регламентировал бы поведение участников рынка.