Шесть лет назад при расчете рейтинга инвестиционной привлекательности регионов мы стали учитывать управленческий риск. Сделали мы это, потому что считаем качество регионального менеджмента одним из ключевых факторов улучшения инвестклимата. С тех пор тема эффективности работы региональных администраций стала своего рода мейнстримом. Профильные министерства не устают совершенствовать систему KPI для губернаторов. Агентство стратегических инициатив разработало и внедряет специальный стандарт деятельности региональных властей. Однако с конкретными оценками эффективности в регионах дело продвинулось не слишком далеко.
Конечно, есть регионы, ставшие общепризнанными образцами действенной инвестиционной политики: Калужская и Ленинградская области, Татарстан и др. Но успех в этих случаях — результат по меньшей мере десятилетней работы администраций. Однозначного ответа на вопрос, кто из губернаторов оказался эффективнее на более коротком временном отрезке, скажем в течение последних двух-трех лет, до сих пор не было. Мы решили восполнить этот пробел, посмотрев на проблему сквозь призму нашего рейтинга.
Шестеро умелых
В нынешнем рейтинге мы попытались оценить первые итоги работы губернаторов, пришедших к власти в период кризиса или в самом начале посткризисного восстановления. Учитывая инертность региональных экономик и административных систем, оценивались только те главы регионов, которые были назначены с конца 2008 года по середину 2010-го (за исключением переназначенных таковых оказалось 16). Критерием оценки служила динамика региона по уровню риска в нынешнем рейтинге по сравнению с рейтингом конца 2010 года.
В список эффективных управленцев из 16 претендентов вошли шестеро: главы Хабаровского края, Орловской, Воронежской, Челябинской, Ростовской и Кировской областей (см. таблицу 2).
При общем снижении рисков в этих регионах каждый из вновь назначенных руководителей сумел добиться улучшения как минимум в одной из трех сфер, которые, с нашей точки зрения, наиболее тесно зависят от деятельности администрации: социальный климат, бюджетная дисциплина и взаимоотношения с федеральной властью.
В социалке в большинстве указанных регионов за два года (2010–2011) безработицу и долю населения с доходами ниже прожиточного минимума удалось снизить сильнее, чем в среднем по России. Исключение составляют Челябинская и Ростовская области, которые находились в чуть более сложных условиях. Первой не давала быстро снизить безработицу крайне негативная конъюнктура на рынке металлов (а металлургия в экономике региона играет ключевую роль), второй — традиционные проблемы «угольных» муниципалитетов. Но надо отдать должное команде челябинского губернатора Михаила Юревича: за два года просрочка по зарплате снижена до одного из самых низких в стране уровней. А дополнительная заслуга нового хабаровского губернатора Вячеслава Шпорта — снижение криминогенности в регионе: сейчас край имеет минимальные криминальные риски в нашем рейтинге.
В повышении качества бюджетной дисциплины проявили себя орловский (Александр Козлов), челябинский (Михаил Юревич) и ростовский (Василий Голубев) губернаторы. Глава Кировской области Никита Белых в 2009 году, на который пришелся пик кризиса, отличился снижением расходов на госуправление на целых 14% (против средних по стране 4%).
В умении выстраивать отношения с Москвой активнее всего проявили себя орловский, челябинский, хабаровский и кировский губернаторы: рост трансфертов из федерального бюджета в этих регионах существенно превысил рост собственных доходов в посткризисный период. В Орловской области, например, трансферты в 2011 году по сравнению с 2008-м выросли более чем на 70%, в то время как собственные доходы — только на 20%. Нельзя не отметить эффективную работу с центральными властями и губернатора Воронежской области Алексея Гордеева (бывший глава Минсельхоза): за 2011 год область вошла в число главных получателей инвестиций из федерального бюджета. Бо́льшие суммы получили только уже давно приоритетные для Кремля Краснодарский и Приморский края (соответственно, Олимпиада и саммит АТЭС), республики Татарстан (Универсиада) и Дагестан, а также Москва, которой начали доставаться федеральные инвестиции на развитие транспортной инфраструктуры.
Третья волна
Наш рейтинг показал, что на фоне продолжения посткризисного восстановления экономики в европейской части России снизились инвестиционные риски в значительном числе регионов, обладающих тремя характеристиками: близость к экономическим центрам, относительная дешевизна рабочей силы и отсутствие знаковых инвестиционных проектов в предыдущие годы.
Возьмем на себя смелость предположить, что у выделенных нами субъектов есть все шансы стать новыми точками инвестиционного роста (регионами так называемой третьей волны — см. карту). Естественно, реализация этого сценария возможна только в отсутствие неблагоприятных внешних факторов вроде нового витка кризиса.
В конце 1990-х первая волна инвестиционного роста зародилась в Москве и Санкт-Петербурге, а также в регионах, ставших пионерами инвестполитики: Белгородской области и Татарстане. В 2000-е вторая волна распространилась на окружение столичных мегаполисов и городов-миллионеров: Ленинградскую и Калужскую области, Самарскую, Свердловскую, Нижегородскую области и ряд других регионов. Логика инвесторов здесь проста и понятна: огромный рынок сбыта под боком, сравнительно небольшая по сравнению с самими столицами стоимость рабочей силы, достаточно развитая инфраструктура.
Но за годы экономического роста и посткризисного восстановления проявилась важная тенденция: рабочая сила в регионах России перестала быть по мировым меркам дешевой. Ведь по сравнению с 2008 годом, во многом благодаря патерналистской политике российского государства, реальные душевые доходы населения выросли. И теперь за снижением издержек инвесторам предстоит двигаться на периферию. В зоне тяготения компаний, ориентированных на столичный рынок, могут оказаться, например, Орловская, Брянская, Смоленская, Ивановская и Костромская области, отчасти Тамбовская и Воронежская. В Северо-Западном регионе потенциал есть у снизившей риски Республики Карелия, в Поволжье — у Чувашии, Удмуртии, Марий Эл и Пензенской области. Именно у них есть возможность стать регионами третьей волны инвестиционного роста.
Больше шансов у тех, кто уже многое сделал для улучшения своего инвестиционного климата. Например, Тамбовская и Воронежская области в предыдущие годы входили в число субъектов федерации с минимальными инвестиционными рисками в нашем рейтинге. А Ульяновская область, тоже вошедшая в список потенциальных точек роста, при новом губернаторе уже не первый год проводит активную PR-кампанию по раскручиванию своего инвестиционного бренда. Приход в регион крупных инвесторов показывает, что деньги бюджета тратятся не зря.
В целом во всех регионах «третьей волны» качество госуправления растет: практически везде за последний год зафиксировано снижение управленческих рисков. Да и текущий уровень данных рисков благоприятен: более 60% этих субъектов находятся в верхней части общего перечня регионов (см. график 2). А вот экономические и в меньшей степени финансовые риски у перечисленных территорий пока высоковаты. Почти 40% регионов расположены ниже 60-го места из 83 возможных по экономическому риску, еще около 20% занимают позицию в шестом десятке. С финансовыми рисками ситуация чуть лучше: около 40% регионов расположены ниже 50-го места. Правда, налицо улучшение ситуации: более 60% названных субъектов федерации сумели снизить экономический риск, более 70% — финансовый (см. график 3).
Объяснение столь незавидному финансово-экономическому положению регионов «третьей волны» достаточно очевидно: у большинства из них в структуре экономики и занятости велика доля старого, еще советского машиностроения. Поэтому руководителям этих территорий жизненно важно своей экономической политикой стимулировать реиндустриализацию. С заменой или обновлением основных фондов регионы «третьей волны» могут рассчитывать на помощь федерального центра, прежде всего в виде привлечения к выполнению масштабного гособоронзаказа (для действующей ФЦП по модернизации оборонно-промышленного комплекса предприятиям отрасли планируется выделить 3 трлн рублей до 2020 года).
Приближение Дальнего Востока
Как и в прошлом году, очевидна тенденция снижения инвестиционных рисков в регионах Дальнего Востока (см. карту). Хотя поспособствовавший этому саммит АТЭС во Владивостоке уже прошел, благотворное влияние подготовки к этому мероприятию (несмотря на выявленные факты казнокрадства) не могло не отразиться на финансово-экономических показателях макрорегиона. В результате Приморский край второй год подряд снижает интегральный и практически все частные инвестиционные риски, занимает рекордную для себя 30-ю позицию в интегральном рейтинге. Доля Приморья в общероссийском объеме инвестиций с 2008-го по 2011 год выросла почти в три раза, а его доля в инвестициях из федерального бюджета за 2011 год составила 8,5% (больше только в предолимпийском Краснодарском крае и в готовящейся к расширению Москве). Вслед за инвестициями (пускай и не такими впечатляющими темпами) росли и доходы населения: по сравнению с 2008 годом они выросли в Приморье более чем на 10% в реальном выражении (то есть в два раза больше, чем в среднем по России).
В Якутии и Амурской области, также продемонстрировавших снижение инвестиционных рисков, продолжаются проекты российского (и в ряде случаев иностранного) крупного бизнеса по добыче полезных ископаемых, прежде всего цветных металлов. Активные вложения идут в золотодобывающий бизнес Чукотки. Снизили свои риски Иркутская, Магаданская области и Хабаровский край.
Динамика инвестиций в Дальний Восток теперь, по завершении масштабных вливаний в связи с саммитом АТЭС, будет зависеть от выполнения поствыборных указов президента Владимира Путина, согласно которым предстоит разработать госпрограмму социально-экономического развития этого макрорегиона, для чего создано специальное министерство. Эта структура и другие федеральные ведомства уже успели подготовить целый ряд предложений для реализации президентских предначертаний. Среди мер, призванных привлечь средства на освоение Восточной Сибири и Дальнего Востока, Минэнерго предложило обнулить «газовый» НДПИ на 25 лет, а профильное Минвостокразвития РФ представило 92 проекта на общую сумму 5 трлн рублей (см. графики 4 и 5).
Доминирование в общем перечне проектов развития энергетической и транспортной инфраструктуры адекватно ключевым проблемам развития Дальнего Востока. Отсутствие транспортной и энергетической инфраструктуры — главная проблема для крупных инвесторов, особенно рассматривающих возможность добычи полезных ископаемых.
Почти половина проектов (43) приходится на два региона Дальнего Востока — Якутию и Хабаровский край. Объяснение здесь простое: оба они все предыдущие годы были лидерами по формированию грандиозных планов своего развития (в частности, проект комплексного освоения Южной Якутии). Скорее всего, часть этих прошлых проектов перекочевала и в текущий перечень. Нужно также помнить, что нынешний министр Дальнего Востока — бывший губернатор Хабаровского края.
По задумке министерства, финансировать эти проекты возможно через дочернюю структуру ВЭБа — ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона». У фонда, да и у самого президента Путина, судя по критике, высказанной им на заседании президиума Госсовета в конце ноября, этот перечень особого энтузиазма не вызвал. И на то есть причины: только у трети заявленных проектов есть технико-экономическое обоснование или бизнес-план. Когда смета подготовки к саммиту АТЭС выросла в 4,5 раза от первоначальной, Минвостокразвития РФ вряд ли стоит демонстрировать столь легкомысленное отношение к перспективам подведомственных территорий.
Падение в нефтяную скважину
Парадоксальная ситуация в этом году сложилась в регионах, производящих и экспортирующих нефтегазовые ресурсы. При благоприятной конъюнктуре на мировом рынке углеводородов на этих территориях выросли инвестиционные риски, исключение — Ханты-Мансийский автономный округ, который сохранил свое 24-е место в рейтинге. А вот Республика Коми упала на 3 позиции, Оренбургская область — на 5 позиций, Астраханская и Томская области — на 6, Ямало-Ненецкий округ — на 7, Сахалинская область — на 9, Тюменская область и Ненецкий АО — на 11 и 16 мест соответственно. Общей для всех этих субъектов причиной роста интегрального риска стало увеличение его экономической и социальной составляющих. При доминировании компаний, занимающихся разведкой и добычей нефтегазовых ресурсов, динамика экономического развития находится в сильной зависимости от истощения или, наоборот, освоения отдельных групп месторождений. Нечто подобное произошло с Ненецким, Ямало-Ненецким автономными округами, Тюменской и Сахалинской областями, которые более чем на 10 позиций ухудшили свое положение по экономическому риску. Ключевая причина — за 2011 год достаточно резко выросла доля убыточных предприятий, а в Ненецком АО произошло еще и 20-процентное падение промышленного производства.
Интереснее, с нашей точки зрения, ситуация с ростом социальных рисков в нефтегазовых регионах. При благоприятной конъюнктуре в Томской, Астраханской областях и Ненецком АО выросла безработица. К тому же за посткризисный период ни в одном из нефтегазовых регионов реальный уровень доходов населения не достиг уровня 2008 года (исключение составляют только Оренбургская и Астраханская области, где экономика более диверсифицирована).
Впрочем, учитывая, что доходы в нефтяных регионах превосходили среднероссийские в разы, такую тенденцию можно считать некоторым оздоровлением ситуации.
Финансовая мина
На выходе из кризиса в подавляющем большинстве регионов второй год подряд снижаются финансовые риски (см. график 6). Продолжает улучшаться соотношение расходов и собственных доходов субъектов федерации. Правда, темпы этого улучшения резко замедлились. В целом немного лучше стала ситуация с долгами: совокупный объем долговых обязательств регионов за 2011 год вырос всего на 6,9% (то есть близко к инфляции), в то время как в 2010 году рост составил более 20%. Хотя большинство регионов по-прежнему наращивают долг (некоторые в разы), общее соотношение долга и собственных доходов бюджетов снизилось.
Однако прогноз будущего финансовых рисков в российских регионах у нас негативный. И связан он вот с чем: за последние несколько лет отчетливо наметилась тенденция перекладывания расходов на образование и здравоохранение (и частично на социальную сферу) с федерального уровня на региональный, хотя доходных статей у регионов пока существенно не прибавилось. Так, в поствыборных указах президента Путина заложено, что зарплата врачей и учителей не должна быть ниже средней по региону, а ключевую ответственность за это должны нести региональные бюджеты.
Первые следствия осуществляемого федеральным центром перераспределения трат регионы ощутили еще в прошлом году. При среднем росте их совокупных расходов на 15,7% траты на образование выросли по отношению к 2010 году на 19%, на здравоохранение — на 72%!
Показательны в этом смысле прогнозы замминистра экономического развития Андрея Клепача, в соответствии с которыми за 2013–2015 годы дефицит бюджетов регионов вырастет в шесть с лишним раз, а за следующие три года — еще в шесть раз.
До бесконечности наращивать заимствования для финансирования текущих расходов региональные бюджеты не могут: есть строгие ограничения по соотношению долга и выплат по нему к собственным доходам, которые заложены в Бюджетном кодексе. Единственным выходом из сложившейся ситуации будет дополнительное наращивание федеральных трансфертов, а когда этот ресурс уменьшится, придется секвестировать региональные расходы.
По практике кризиса 2008–2009 годов можно предположить, что зарплаты бюджетникам и расходы на социалку будут резать в последнюю очередь. А вот расходы на экономику (куда в том числе заложена поддержка инвестиционной деятельности) могут попасть под нож в первую очередь. Для развитых территорий это будет не так страшно — бизнес будет инвестировать так же, как и прежде. А вот для огромного количества регионов-середняков, в том числе для потенциальных регионов третьей волны, которым для привлечения инвесторов нужны вложения в инфраструктуру, секвестр инвестрасходов на фоне общеэкономического роста будет означать впадение в инвестиционную кому.
Даже многие благие начинания федерального центра рискуют столкнуться с непродуманностью его же собственной бюджетной политики. Например, не исключено, что многие проекты АСИ в регионах, в частности инвестиционные стратегии, просто останутся без финансирования из регионального бюджета.
В поисках точки опоры
Второй год подряд при расчете рейтинга мы определяем риски по стране в целом.
В 2011 году в России по-прежнему наблюдался экономический рост, хоть и слабый. Вследствие этого второй год подряд среднестрановые риски снижаются, исключение составляет только экологический риск, который при дополнительной загрузке промпредприятий и росте числа автовладельцев немного вырос (см. график 6). Снизился и главный риск для инвесторов — низкое качество управления: возможно, установка на улучшение инвестиционного климата в регионах, данная федеральным центром, начала сказываться на деятельности региональных администраций.
Можно предположить, что в отсутствие катастрофического развития внешнеэкономической ситуации в рейтинге 2013 года мы опять увидим снижение среднестрановых рисков. Однако его темпы явно будут падать. Текущая оценка Минэкономразвития РФ динамики российского ВВП в уходящем 2012 году — 3,5%. В прошлом году, напомним, было 4,3%. Очевидно, что замедлятся и темпы роста региональных экономик. Каждому субъекту федерации придется искать свои источники развития. Для одних ими, скорее всего, станут новые проекты общероссийского масштаба (как для Дальнего Востока), для других — эксплуатация своих природных ресурсов (этот путь, как показал наш рейтинг, весьма небезопасен). Особые надежды связаны с регионами «третьей волны» — именно здесь наиболее явно может дать плоды реиндустриализация, потребность в которой становится все более очевидной для нашей страны в целом.
