Не халявщик, а клиент

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
15 марта 2013, 19:23

Реформа социальной помощи и социального обслуживания должна сделать людей ответственными за свою судьбу, помощь – адресной, а выбор соцуслуг – широким.

Фото: Александр Иванюк
Алексей Вовченко

Сколько домов престарелых ни строй, они все равно будут заполнены — возможность устроить в них пожилых родственников дается всем, и пользуются ею даже те семьи, у которых с жилплощадью и доходами все в порядке, считают в Министерстве труда и соцзащиты. Условия попадания в госучреждения должны поменяться — и это лишь часть реформы всей социальной сферы, которую проводит в жизнь министерство. В конце прошлого года были приняты госпрограмма «Социальная поддержка граждан» и поправки в Закон о социальной помощи, вводящие новое понятие — соцконтракт. Сейчас в правительство внесен законопроект «Об основах социального обслуживания населения». Ключевых плюсов, которые должна принести с собой реформа, два. Это акцент на поддержку людей в трудной жизненной ситуации (в законодательстве даже появится специальный термин), в том числе на поддержку кризисных семей с детьми — вместо изымания детей из семьи. Второй плюс — бо́льшая открытость всей системы социальных учреждений, добиться которой государство предполагает с помощью общественного контроля. Есть и другие кардинальные изменения — например, допуск в сектор соцуслуг частных и некоммерческих компаний.

«Реалии меняются, и парадигма социального обслуживания людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, тоже должна измениться, — поясняет директор Агентства социальной информации Елена Тополева-Солдунова. — В прежней патерналистской модели человек воспринимался как не имеющий голоса объект помощи». Новое законодательство должно установить партнерские взаимоотношения между государством и человеком, взять за основу индивидуальный подход и повысить качество соцуслуг за счет того, что государство перестанет быть единым их заказчиком и поставщиком.

В России сейчас 3882 учреждения для престарелых (интернаты общего типа и психоневрологические, центры соцобслуживания и специальные дома для одиноких, состоящие из так называемых социальных квартир). В стационарах находится около 270 тыс. стариков, 17,8 тыс. человек стоят в очереди, дожидаясь места в стационаре (основная часть — более 14 тыс. человек — должна быть направлена в психоневрологические интернаты). При этом расходы на соцобслуживание (не только пожилых, но и других категорий населения, которым полагается помощь) за пятилетний период, с 2006-го по 2011 год, выросли в полтора раза. И все это увеличение пришлось на региональные бюджеты (именно они финансируют соцподдержку).

Нововведения в социальной сфере вызывают сразу несколько вопросов. Во-первых, в условиях, когда регионы сами задают размер социальной помощи, соблазн максимально сократить ее объем будет очень велик. Во-вторых, вызывает сомнения практика, когда соцобслуживание должно стать эффективным, а люди превратятся в клиентов соцслужб: понятия помощи и эффективности по своей природе малосовместимы.

Позицию авторов реформы в интервью «Эксперту» изложил заместитель министра труда и социальной защиты Алексей Вовченко.

Давайте начнем с недавно принятой госпрограммы «Социальная поддержка граждан». Зачем она нужна?

— Основная цель госпрограммы сформулирована как рост благосостояния отдельных категорий граждан. Соответственно, ключевые показатели документа касаются снижения бедности.

Законопроект об основах социального обслуживания, насколько известно, планировали принять в весеннюю сессию 2012 года.

— По нему мы прошли два круга общественных обсуждений, в результате чего в тексте появились два новых принципа — социальное обслуживание на основе социального сопровождения и социальное обслуживание на основе профилактики. Такое понятие, как профилактика, существует в очень немногих российских законах, тогда как, на мой взгляд, оно необходимо. Мы должны отходить от сложившихся норм, которые утверждают, что соцобслуживание — это только стационарные учреждения или оказание услуг на дому. Должно быть социальное сопровождение, то есть патронаж социальных служб на достаточно длинном отрезке жизни человека; выявление его трудной жизненной ситуации, сопровождение его в ней и, что самое главное, контроль и помощь в выходе из нее. Такое сопровождение предусматривает межведомственное взаимодействие; человеку может быть нужна помощь в оказании услуг медицинских, образовательных, в сфере занятости, и задача работника соцслужбы все это организовать.

Что на практике будет означать законодательно оформленное понятие профилактики? Это означает, что соцслужбы получат больше полномочий для проверок конкретных семей?

— Я очень хотел бы, чтобы так и было. Профилактика — это в первую очередь выявление; это общение с семьями, детьми, школой, другими учреждениями, где может концентрироваться информация.

Клиентов надо посчитать

Определять объем и форму социальной помощи будут регионы?

— Да, как и сейчас, вся соцзащита — это полномочия субъектов федерации и их собственные бюджеты. Есть ряд пособий, которые идут из федерального бюджета, но услуги и полномочия по назначению выплат давно находятся у регионов.

Новый закон о социальном обслуживании задаст рамки социальной помощи, какой-то ее минимальный объем?

— Закон прежде всего определит объем прав человека на социальные услуги и обязанности регионов — утверждение стандартов, ведение реестров и регистров получателей и поставщиков социальных услуг. Их, кстати, никогда никто не считал.

Подождите, но есть же цифра 19 миллиона человек — это те, кому предоставляется соцобслуживание.

— Да, но в персонифицированном разрезе их никто не считал — неизвестно, кто конкретно получает какую услугу и на каком основании. Теперь же одним из главных принципов будет персонификация. Это означает обязательное комиссионное решение, а не единоличное решение начальника отдела в соцзащите.

Можете привести пример того, насколько четкими будут правовые рамки в законе?

— У человека появится право участвовать в формировании индивидуальной программы предоставления социальных услуг (это документ, определяющий виды, условия, сроки, стоимость услуг, условия и размер их оплаты), выбирать набор услуг, выбирать поставщика этих услуг — что, кстати, очень важно, а этого у нас раньше не было.

Кроме того, в законопроекте мы закладываем очень важный механизм: государство сможет направлять деньги на оказание социальных услуг не только государственным учреждениям, но и некоммерческим, а также частным организациям.

Возьмем какой-нибудь отдаленный райцентр Республики Тыва. Наверняка там только один государственный интернат и выбирать не из чего. Второй вариант — Москва, где выбор частных учреждений, наоборот, огромен. Как будет регламентироваться, что может выбрать человек и в каком объеме его выбор оплатит государство?

— Есть подушевой норматив оказания услуги…

— …который тоже устанавливается регионом.

— Да. Соответственно, в рамках этой суммы бюджетом и оплачивается содержание человека в интернате. Остальное, что необходимо, может быть оплачено, например, родственниками.

Слишком много стариков

Почему вообще появилась необходимость столь кардинально менять подход к социальной помощи?

— Мощности государственной сети интернатов и домов престарелых уже на пределе. В России, как и в большинстве других стран, продолжается старение населения, и количество клиентов соцслужб будет увеличиваться. Особенно сложная ситуация с интернатами для психохроников, число таких больных постоянно растет.

А если просто строить больше интернатов?

— Проблема в том, что это приведет к увеличению госрасходов, но вопрос не решит. Сколько государственных учреждений ни строй, они все равно будут заполнены — потому что условия попадания в них для всех равные, и в общем порядке обслуживаются как неимущие, так и люди, семьи которых вполне в состоянии платить за их содержание.

Вы считали, сколько именно семей могут платить? На сколько можно было бы сократить очередь в дома престарелых и интернаты?

— Вот как раз когда будут реестры получателей, это можно будет сделать. Здесь ключевой момент — условия входа в систему. В законопроекте мы однозначно определяем эти условия: уровень доходов и наличие или отсутствие родственников. Если уровень дохода клиента соответствующий, значит, он должен частично эти услуги оплачивать. Если есть родственники — то оплачивать место в интернате или доме престарелых должны они. Либо пусть ухаживают самостоятельно. Сейчас что происходит: сдали бабушку или дедушку в интернат и все, голова не болит. Причем так делают даже достаточно обеспеченные семьи. Но мы планируем, что эти условия входа, связанные с родственниками, с доходом и с определением индивидуальной нуждаемости, должны сократить вход клиентов в стационарную систему. А это, в свою очередь, позволит развить помощь на дому — в привычных социальных условиях.

Как вы себе представляете приход частного бизнеса в эту сферу? Во что он будет инвестировать — в новые частные дома престарелых?

— Да, это могут быть услуги по стационарному обслуживанию, в том числе для психохроников, — здесь есть простор для концессионных соглашений. Но есть и более простые виды услуг, такие как соцобслуживание на дому. В некоторых регионах частные компании такие услуги уже предоставляют, и довольно успешно — почему нет? Мы также даем возможность участвовать в оказании соцуслуг некоммерческим организациям. Есть очень много активных общественных организаций, которые занимаются профилактикой и соцсопровождением, и надо дать им возможность делать это наравне с госструктурами.

Контракт с государством

Меня, честно говоря, смущает слово «клиент», которое вы употребляете. Все-таки речь идет о социальном обслуживании, а это в первую очередь помощь. Мы видим такую же картину с переходом к системе «клиент—услуга» в образовании, и там результаты, мягко говоря, неоднозначные.

— Пусть будет не клиент, а получатель. Понимаете, есть действительно совершенно конкретные виды или составляющие этих услуг, допустим, гигиеническое сопровождение, доставка продуктов, уборка помещения. Вот, например, соцработник приходит в семью два раза в неделю. Как это называть? Помощь, услуга? Это вопрос терминологии, что не отменяет необходимости эти услуги обсчитать.

В законе будет введено понятие «трудная жизненная ситуация» — что это такое?

— Это такие условия жизни, которые приводят либо могут привести к утрате самостоятельности, способности к самообслуживанию либо к угрозе жизни. Для детей это отсутствие попечения родителей, для взрослых — инвалидность, невозможность себя обслуживать самостоятельно, наличие в семье лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией.

Попавшие в такую ситуацию люди могут заключать с соцслужбами социальный контракт. Это еще одно новое понятие.

— Да, в конце прошлого года были внесены изменения в Закон о государственной социальной помощи. Соцконтракт — это соглашение между социальной службой и получателем услуги, которое предусматривает определенные действия со стороны получателя. Упрощенно говоря, ему дают деньги, а взамен он должен что-то предпринять — все это расписывается в контракте. Например, человек, попавший в трудную жизненную ситуацию, обязуется пройти профессиональное переобучение, чтобы потом найти работу и выйти из этой ситуации. Он должен, согласно контракту, найти центр занятости, зарегистрироваться, пройти обучение и активно участвовать в поиске работы. Либо ему дается крупная сумма денег, и он обязуется завести личное подсобное хозяйство. Заключение соцконтракта дает органу соцзащиты право контролировать, на какие цели пошли выделенные деньги.

В чем здесь отличие от сегодняшнего механизма соцпомощи?

— Соцконтракт дает возможность установить практически любой объем помощи — но чтобы он действительно позволил выйти из трудной жизненной ситуации раз и навсегда. Можно безуспешно выдавать каждые три месяца по пять тысяч рублей, а можно сразу выдать сорок тысяч — и человек решит свои проблемы. Такой подход, по нашему мнению, более эффективен.

Общество увидит все

Реформированная система соцзащиты будет предусматривать большие возможности для общественного контроля — это один из самых больших плюсов нового законодательства.

— Да, в законопроекте об основах социального обслуживания населения есть отдельная статья об общественном контроле. Она предусматривает, что обращения участников общественного контроля обязательны для рассмотрения органами власти. Должна также появиться такая форма общественного контроля, как попечительский совет.

Представителей общественного контроля будут пускать в детские дома, в дома престарелых?

— Должны, и в этом цель. Эти учреждения, как правило, закрыты, никто ничего не видит, никто ничего не знает. А для любого директора учреждение — это хозяйство в первую очередь.

Казалось бы, уже был сделан шаг в сторону прозрачности с помощью Закона о госзакупках.

— Даже аукционы и госзакупки не решают проблему. Каждого директора проконтролировать сегодня невозможно. Просто представьте себе большой дом-интернат на пятьсот коек. Каждый день эти люди едят, их надо одевать, мыть, обеспечивать. Это большие затраты.

Чтобы местный житель пришел и проконтролировал, как директор этого интерната смотрит за всеми, в том числе за его собственной прабабушкой, — что он должен сделать?

— Стать членом общественной организации либо соответствующей комиссии при муниципалитете. Но самое главное, должно быть желание такой контроль осуществлять.