Налоги «выжженной земли»

Дмитрий Яковенко
29 апреля 2013, 00:00

Увеличивая налоговую нагрузку, правительство добивается совсем не тех результатов, на которые надеется. Налоговые поступления снижаются, а предприниматели либо разоряются, либо уходят в тень

Фото: Игорь Шапошников

С декабря 2012 года отечественные индивидуальные предприниматели в массовом порядке снимаются с налогового учета. Пожалуй, это единственный результат, которого добилось правительство, увеличив вдвое — до 35,6 тыс. рублей — страховые взносы для самозанятого населения. От регистрации с начала года отказалось уже более 400 тыс. предпринимателей. Власти, понятно, рассчитывали совсем не на это и надеялись, что налоговая новация принесет порядка 40,7 млрд рублей дополнительных внебюджетных доходов. В принципе для Пенсионного фонда, утвержденные доходы которого в нынешнем году оцениваются в 6,3 трлн рублей, эта сумма — мизер, но и ее он теперь не получит. Зато отток предпринимателей налицо.

«В результате массового закрытия ИП Пенсионный фонд потеряет более 6 миллиардов рублей страховых взносов, а бюджет — более 18 миллиардов иных налогов, которые платили эти предприниматели ранее, — считает Александр Галушка, сопредседатель “Деловой России”. — Таким образом, расширенный бюджет теряет порядка 25 миллиардов рублей».

Ничему не научились

Нынешнее повышение страховых взносов не первый пример того, как налоговая политика приводит к результатам, прямо противоположным ожиданиям законодателей. Достаточно вспомнить повышение ставки отчислений во внебюджетные фонды в 2011 году с 26 до 34%. «Еще в 2009-м, когда была провозглашена реформа ЕСН, она уже неоднозначно воспринималась и экспертами, и бизнесом, и даже представителями госструктур, — рассказывает Михаил Орлов, председатель комитета по учету и налоговому администрированию “Опоры России”. — И во многом те опасения стали реальностью. А именно: для плательщиков взносов существенно возросла нагрузка на фонд оплаты труда, дополнительно к контролирующим органам в лице налоговой службы прибавились еще две организации: Пенсионный фонд и Фонд социального страхования, возросли требования к отчетности, и вообще не очень понятно было, для чего все это делается».

Правда, в том случае некоторый положительный эффект от повышения взносов для внебюджетных фондов все же был. «Крупные компании, такие как “Газпром”, Сбербанк, РЖД, не будут уклоняться от уплаты страховых взносов, — говорит Михаил Орлов. — Учитывая их колоссальный фонд оплаты труда, платят они теперь больше. На каком-то этапе даже создалось впечатление, что все идет как нужно, средства во внебюджетные фонды поступают в необходимом размере». Одновременно, по словам эксперта, малый и средний бизнес начал придумывать различные схемы уклонения от возросших страховых платежей, самая безобидная из которых — возвращение к зарплатам в конверте. И это перевесило все достижения, на которые рассчитывали чиновники.

«В 2011 году поступления в Пенсионный фонд выросли, — соглашается Александр Галушка. — Но если учесть торможение экономики из-за роста налогового бремени и, как следствие, сокращение поступлений налога на прибыль, НДС и подоходного налога, а также принять во внимание, что выплаты страховых взносов для бюджетников — это расходы бюджета, то для бюджетной системы в целом эффект был равен нулю».

Косвенно негативный эффект повышения страховых взносов подтверждает и разница в темпах налоговых поступлений в 2011 году. Если поступления НДС за год выросли на 32%, а налога на прибыль — на 27%, то налога на доходы физических лиц налоговики собрали всего на 11% больше. Еще один аргумент: с 2010 года объемы трансфертов из федерального бюджета в Пенсионный фонд все время увеличиваются, несмотря на то что власти в 2012 году снизили бывший ЕСН до 30%, так и не вернувшись к первоначальной ставке.

Пошли по кривой

Взаимосвязь между налоговым бременем и поступлениями в бюджет, которую упорно игнорирует отечественная налоговая политика последних лет, описывается с помощью так называемой кривой Лаффера. Американский экономист Артур Лаффер — один из основоположников экономической теории предложения, которая, в частности, исходит из постулата о негативном влиянии высокого налогового бремени на деловую активность. Логика «кривой Лаффера» проста: существует некое значение ставки налога, при котором достигается его максимальная собираемость. Отклонение от этой ставки в ту или в другую сторону неминуемо ведет к снижению налоговых поступлений. По мнению экспертов, Россия сейчас находится как раз на том участке «кривой Лаффера», когда при повышении фискальной нагрузки доходы бюджета и внебюджетных фондов сокращаются.

Фискальная нагрузка в России ниже, чем в странах Евросоюза, — руководствуясь такой логикой еще с тех времен, когда ведомство возглавлял Алексей Кудрин, Министерство финансов заключает, что нашим налогам есть куда расти. Но налоговая нагрузка — это не только ставки. «Это еще и особенности исчисления налогов, то есть ясность в понимании того, что учитывается при определении налоговой базы, — объясняет Михаил Орлов. — Это еще и нагрузка административная, которую предприниматели несут, выполняя требования налогового законодательства, — а это немаловажно для малого и среднего бизнеса». Все эти составляющие, к сожалению, часто не попадают в фокус внимания власти. Она оценивает налоговую нагрузку исходя из конкретных значений ставок и того, сколько средств поступило в бюджет за определенный период. Татьяна Малинина, заведующая лабораторией налоговой политики Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, добавляет: «Не секрет, что многие предприятия к налогам относят то, что налогом не является, а скорее, представляет собой побор. Например, злоупотребления при различного рода налоговых проверках».

При этом в налоговой истории России был пример, когда мы двигались по «кривой Лаффера» в направлении, обратном сегодняшнему. Речь идет о налоговой реформе 2001 года, когда по налогу на доходы физических лиц была введена плоская шкала со ставкой 13% (до реформы ставки НДФЛ варьировались от 12 до 30% в зависимости от величины дохода). О положительном влиянии реформы на бюджетную систему говорили многие экономисты. Воспользуемся исследованием «Реформа налогообложения доходов населения в России: результаты 2000–2007 гг.», проведенным ИЭПом. «Введение плоской ставки подоходного налога создало стимулы к легализации доходов и позволило снизить уклонение от налога — из общего прироста поступлений налога на доходы физических лиц в 2001 году по сравнению с 2000 годом более половины объясняется влиянием снижения предельной ставки налога, т. е. снижением уклонения», — отмечают авторы исследования. ИЭПовские эксперты приводят данные, иллюстрирующие позитивный эффект от тех нововведений: первые три года после реформы рост поступлений подоходного налога в бюджет в два раза превышал темпы роста реальных доходов населения, а доля этого налога в ВВП увеличилась с 2,4% в 2000-м до 3,4% в 2003 году (см. таблицу). В исследовании также отмечают, что рост поступлений по НДФЛ в 2001 году в несколько раз превысил ожидания правительства: 255,5 млрд рублей против 190,3 млрд в проекте бюджета.

В исследовании ИЭПа рассматривается также влияние на бюджетную систему реформы отчислений во внебюджетные фонды, проведенной в 2001 году: платежи были суммированы в единый социальный налог, что существенно сократило расходы на администрирование, а ставка ЕСН для работодателей снизилась с 38,5 до 35,6%. Справедливости ради отметим, что эффект здесь не столь однозначен, как в случае с НДФЛ. В целом эксперты института отмечают, что равновесное состояние предыдущих лет, когда скромное поступление страховых взносов уравновешивалось высокой налоговой нагрузкой, сменилось равновесием прямо противоположным: снижение бюджетных поступлений вследствие снижения ставки полностью нивелировалось легализацией доходов наемных работников. При этом после снижения ставки до 26% в 2005 году и вплоть до 2007 года, которым ограничивается исследование, легализация доходов не смогла компенсировать уменьшение поступлений по ЕСН.

Бизнес больше не верит

«Кривая Лаффера» четко дает понять: когда налоги повышают в тяжелых условиях, в экономике намечается тенденция ухода в тень. Очевидно, что повышение налоговой нагрузки по самым чувствительным к ней зарплатным налогам будет снова и снова заводить бюджет в фискальный тупик. Зато обратные действия, по мнению экспертов, могут привести к росту бюджетных доходов. «У нас есть большой потенциал вывода предпринимателей и бизнеса из тени, — уверен Александр Галушка. — По оценке Всемирного банка, объем теневой экономики России — более 40 процентов ВВП. Главное — это снижение фискальной нагрузки на труд и добавленную стоимость».

Центральный вопрос при этом: за счет чего можно компенсировать снижение страховых взносов? «Несколько лет назад мы моделировали снижение тарифа страховых взносов до 22 процентов, — рассказывает Татьяна Малинина. — Наши расчеты показали, что в этом случае НДС придется поднимать на несколько процентных пунктов — практически до аналогичного уровня».

Менее болезненные предложения есть у «Деловой России». «Снижение страховых взносов может быть подстраховано повышением других налогов: в первую очередь НДПИ на газ и нефть, акцизов на табак и крепкий алкоголь и налога на дорогую недвижимость», — считает Александр Галушка. Речь идет о перенесении налоговой нагрузки с труда и добавленной стоимости прежде всего на природную ренту — незаработанный доход и потребление. «Ведь налогообложение труда, добавленной стоимости и прибыли — это изъятие заработанного дохода, а налогообложение ренты — это изъятие незаработанного дохода», — поясняет представитель «Деловой России».

Каждый из предложенных вариантов сопряжен с определенным риском. В недавно опубликованном докладе «Новая экономическая политика — политика экономического роста» эксперты Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН отмечают, что нынешние уровни налоговой нагрузки будут выступать в качестве барьеров для значимого роста добычи и экспорта сырья. Очевидно, что в таких условиях рост НДПИ может сделать нерентабельными любые проекты по освоению новых месторождений.

Скорее всего, негативно будут восприняты и попытки увеличить налогообложение потребления. «Если налогоплательщики считают, что средства, собранные из их налогов, расходуются эффективно — они будут более склонны эти налоги платить, — объясняет Татьяна Малинина. — У нас многие, наоборот, полагают, что качество оказываемых государством услуг не соответствует уровню налоговой нагрузки. Сейчас обсуждается вопрос роста налоговой нагрузки по налогу на имущество физических лиц. При этом многие возмущаются: “За что мы будем платить больше?”»

Чтобы вывести бизнес из тени, одномоментного снижения налоговых ставок явно недостаточно. Эксперты считают, что далеко не каждый из 400 тысяч снявшихся с регистрации индивидуальных предпринимателей ликвидировал свой бизнес: многие, очевидно, решили перестраховаться и вывести свои отношения с бюджетом в нелегальное поле. «Я предполагаю, что после того, как государство так некрасиво поступило с малым и средним бизнесом, по полной увеличив нагрузку на его фонд оплаты труда, предприниматели еще нескоро снова станут доверять правительству, — говорит Михаил Орлов. — И если завтра будет принято решение о снижении страховых платежей, вряд ли все мигом уйдут от конвертных зарплат. Вывести все зарплаты из тени — процесс очень сложный. А загнать их туда — дело нескольких месяцев».

Удивительно, что в таких условиях по-прежнему звучат заявления о возможном увеличении фискальной нагрузки для отдельных отраслей. Так, в Госдуме в ближайшее время появится рабочая группа по реформированию льгот по налогу на добавленную стоимость для СМИ. Сегодня средства массовой информации платят НДС по ставке 8% — бюджету, по подсчетам депутатов, эта льгота обходится ежегодно в 8 млрд рублей. Одно из предложений, обсуждаемых в парламенте, — сохранить льготную ставку только для социально значимых изданий, другое — лишить льгот всех. Проблема в том, что авторы предложения, кажется, закрывают глаза на саму природу понятия «добавленная стоимость». Достаточно отметить, что доля затрат на оплату труда в совокупных расходах СМИ может доходить до 60%. И в случае массовой отмены льгот речь идет даже не о затягивании поясов в большинстве изданий: Госдума может одним решением обрушить всю отрасль.