Конец синекуры

Борис Хейфец
20 мая 2013, 00:00

Пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с отменой льгот для иностранных компаний способен дать немалый экономический эффект и уменьшить как легальную, так и нелегальную утечку капитала из России

Рисунок: Игорь Шапошников

Провозглашенный российскими властями курс на деофшоризацию отечественной экономики имеет под собой серьезные основания. Помимо утечки потенциальных инвестиционных ресурсов даже легальный отток капитала в офшоры влечет за собой серьезные потери для бюджета.

В 2009–2011 годах ставки более 80% всех налогов на дивиденды, начисленные иностранным организациям и физическим лицам, не являющимся резидентами РФ, составляли 5% и ниже (см. график 1). Такую возможность дают многие соглашения об избежании двойного налогообложения (СИДН), заключенные Россией. У нас же налог на дивиденды для российских компаний составляет 9%, для иностранных — 15%.

Многие СИДН предусматривают дополнительные льготы на процентные доходы и поступления от роялти. Они составляют 0%, в то время как в России подобные налоги облагаются по ставке 20%.

Есть и другие легальные пути получения преимуществ от легального увода капиталов в офшоры. При изменении гражданства или в случае, если гражданин РФ более полугода проживает в другой стране, зарубежные юрисдикции получают налог на доходы физических лиц (ДФЛ), большая часть которых имеет российское происхождение. Во многих случаях налоговая «экономия» на ДФЛ (например, при продаже) достигается за счет оформления недвижимости, ценных бумаг и других активов на офшорные компании. Широко используются различные виды трастов. Передавая собственность в траст, налогоплательщик освобождает себя от необходимости платить налог на ДФЛ. Нет такой обязанности и у управляющего трастом.

Не облагаются налогом трудноуловимые потоки капитала за счет трансфертного ценообразования. Как в случае экспорта, так и импорта оно уменьшает реальную базу налога на прибыль. Между тем, по данным Счетной палаты РФ, объем товаров, которые оформлены по контрактам, заключенным с офшорными компаниями, в 2012 году превысил 321 млрд долларов — это больше трети всей внешней торговли России. И эти оценки еще не учитывают «прокладочные» компании из так называемых спарринг-офшорных юрисдикций, которых нет в списках офшоров Минфина РФ.

В общей сложности только из-за прямого использования легальных возможностей минимизации налогообложения, прежде всего с помощью СИДН, российский бюджет, по моим оценкам, в 2011 году потерял не менее 50 млрд долларов, что составляет около 12% его расходной части и почти 2,5% ВВП. Для сравнения: потери американского бюджета от агрессивной минимизации налогообложения с использованием офшоров в конце 2000-х оценивались в 100 млрд долларов, Германии — порядка 30 млрд евро.

Огромный ущерб для бюджетной системы связан с нелегальным оттоком капитала. За 2008–2012 годы чистый отток частного капитала достиг почти 360 млрд долларов. Основную часть этого оттока все больше составляют сомнительные операции — своевременно не полученная экспортная выручка; товары и услуги, не поступившие в счет переводов денежных средств по импортным контрактам; переводы по сомнительным операциям с ценными бумагами и предоставляемыми нерезидентам кредитами и др. В прошлом году на сомнительные операции пришлось почти 62% чистого сальдо оттока капитала (см. график 2).

По данным Банка России, с 2001-го по 2012 год объем сомнительных операций вырос в шесть раз — с 5,9 млрд до 35,1 млрд долларов. Это операции, которые Банк России включил в финансовый счет. Кроме того, порядка 14 млрд долларов сомнительных операций в 2012 году к оттоку капитала отнесены не были, так как относились к текущему счету (например, по серому импорту или экспорту). Ущерб для бюджетной системы в результате сомнительных операций Банк России оценивает примерно в 30% их общего потока, то есть примерно в 450 млрд рублей в год. А с учетом ущерба от связанных с ними внутренних операций по обналичиванию — около 600 млрд рублей в год. Это огромная цифра, но она все же меньше легальных потерь от использования офшоров.

План операции

Для того чтобы элиминировать факторы, выталкивающие капиталы из страны, требуются серьезные институциональные реформы, которые смогли бы принципиально улучшить условия ведения бизнеса. А это комплекс мер, включающий в себя защиту собственности, независимость судов, стабильность законов, избыточную налоговую нагрузку, административное давление, развитие финансовой инфраструктуры и многое другое. Но осуществление таких преобразований — длительный процесс. И дело здесь не только во введении прогрессивных юридических норм. Важнейшее значение имеет завоевание доверия к стабильности новых правил ведения бизнеса.

Однако есть вполне конкретные законодательные решения, способные серьезно ограничить мотивы легального использования офшоров для минимизации налогообложения. Одним из таких решений мог бы стать принципиальный пересмотр СИДН, заключенных Россией. Его целью должна быть гармонизация ставок налогообложения в России и в офшорах за счет переноса центра тяжести налогового стимулирования в российскую юрисдикцию.

Задача-минимум — ликвидация налоговых льгот, предусматриваемых действующими СИДН, для корпоративных структур, инкорпорированных за рубежом. Задача-максимум — наряду с ликвидацией льгот снизить соответствующие налоги в российской юрисдикции, начав, например, с важнейших для модернизации секторов экономики или ОЭЗ. Такие меры дали бы возможность существенно сузить пространство для использования офшоров.

Утвержденное в 2010 году правительством РФ типовое СИДН (с изменениями и дополнениями, принятыми в 2012 году) в принципе позволяет ликвидировать некоторые лазейки для легальной минимизации налогообложения. Однако многие его рекомендации не носят обязательный характер, они не закреплены в действующих СИДН.

Россия заключила 86 таких соглашений, из которых в законную силу на начало 2013 года вступили только 80. Пока были пересмотрены только три СИДН — с Кипром, Люксембургом и Швейцарией. В них были внесены изменения, позволившие ограничить применение льгот. В частности, в пересмотренном СИДН с Кипром в статье «Ограничение льгот» появилась норма, согласно которой льготные ставки могут быть не предоставлены, если будет установлено, что «главной целью или одной из главных целей создания или существования претендующего на льготные ставки резидента Кипра было получение льгот». Однако такие новации не были подкреплены ужесточением санкций за подобные нарушения в Налоговом кодексе РФ. Не совсем понятна и методика выявления главных целей создания компаний.

Конечно, можно пойти по пути некоторых зарубежных стран. Например, в СИДН, заключенных США, существуют положения, которые ограничивают применение налоговых выгод. В их СИДН с Кипром, для того чтобы кипрская компания имела право пользоваться преимуществами этого соглашения, должны выполняться следующие критерии: 1) акционерами более чем на 75% должны быть лица (физические либо юридические) — резиденты Кипра; 2) существенная часть дохода, получаемого кипрской компанией, не должна в счет погашения обязательств уходить третьим лицам, не являющимся резидентами Кипра либо США. В США также существует доктрина «существо над формой», на основании которой налоговые органы США могут отказать в предоставлении налоговых преимуществ по налоговому соглашению при использовании кипрских компаний в качестве транзитного звена в схемах с займами. Аналогичное право (отказать в предоставлении налоговых преимуществ по налоговому соглашению) предоставляет налоговым органам Соединенных Штатов статья 7701 Налогового кодекса США. Однако и США, которые обладают мощными органами налогового контроля и накопили большой опыт в данной области, не удается за счет этих норм надежно перекрыть каналы налоговой миграции.

Отказ от налоговых льгот для всех иностранных компаний — более простой и понятный путь. Причем такие меры должны коснуться всех иностранных юрисдикций, так как многие из них — лишь промежуточные звенья между Россией и классическими офшорами. Разберемся в сути вопроса.

Включение в российские СИДН возможности льготного налогообложения дивидендов и других выплат из России по месту нахождения их получателя было связано со стремлением создать дополнительные стимулы для привлечения иностранных инвесторов. Это было особенно актуально в 1990-е, когда была заключена основная масса (почти девять десятых) действующих СИДН.

Однако сейчас, как показывают исследования инвестиционной привлекательности России, налоговые стимулы не приоритетны для серьезных зарубежных инвесторов. По данным опубликованного в августе 2012 года опроса Ernst & Young, инвесторов в первую очередь привлекают возможности внутреннего рынка (83% всех респондентов), уровень образования (66%), развитая телекоммуникационная инфраструктура (64%), сбалансированная стоимость рабочей силы и квалификация трудовых ресурсов (56%), богатые природные ресурсы (43%). А не устраивает — политическая, законодательная и административная среда (62%), транспортно-логистическая инфраструктура (45%), инновации и культура предпринимательства.

Любопытно, что первое модельное СИДН, разработанное в 1977 году ОЭСР, использовало принцип резидентства, в соответствии с которым страна происхождения дохода уступает значительную часть налога с этого дохода в пользу страны резидентства компании, получающей доход. Эта модель, однако, оказалась неприемлемой для развивающихся стран, которые в таком случае лишаются значительной части налоговых поступлений. Поэтому, чтобы обеспечить поступление доходов от налогообложения ТНК в пользу развивающихся стран, ООН разработала и рекомендовала в 1980 году иную модель типового налогового соглашения. В модели ООН полнее используется принцип территориальности, предусматривающей обложение всех доходов, образовавшихся на территории развивающихся стран. Этот принцип также позволяет применять более высокие налоговые ставки, чем в модели ОЭСР, на репатриацию прибыли в индустриально развитые страны.

В настоящее время для подготовки СИДН все государства используют Модельную конвенцию ОЭСР о налогах на доходы и капитал 2010 года, которая предусматривает возможность применения принципа налогообложения как у источника дохода, так и по месту нахождения получателей дохода. Этот вопрос должен решаться в процессе подготовки конкретных СИДН.

Конечно, отказ от льгот для инкорпорированных за рубежом и ведущих бизнес в России компаний привел бы к существенному изменению корпоративных стратегий. Это могло бы вызвать временное снижение инвестиционной активности и удлинить сроки реализации ряда проектов. Но не стоит преувеличивать эти риски. Кроме того, пересмотр СИДН не быстрый процесс, и с началом таких изменений бизнес стал бы к ним приспосабливаться.

Отказ от налоговых льгот для бенефициаров офшорных юрисдикций помимо переориентации потоков капитала способствовал бы упрощению фискального администрирования СИДН. А это очень важно в свете имеющихся кадровых проблем у российских проверяющих и контролирующих органов.