Как сделать дорогу

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
9 декабря 2013, 00:00

О том, какие механизмы финансирования и какие технологии могут использоваться в дорожном строительстве в отдаленных регионах, «Эксперту» рассказал заместитель председателя комитета по транспорту Госдумы Сергей Тен

«Есть ряд мер, которые необходимо принимать для сохранности дорог, иначе мы никогда не приведем дорожную сеть в порядок», — уверен зампредседателя комитета Госдумы по транспорту Сергей Тен

Региональная дорожная сеть России почти полностью построена в период до распада СССР. Степень ее износа нарастает, а темпы приведения сети к нормативному состоянию пока отстают от темпов автомобилизации. Причем до сих пор нет достоверной информации о том, сколько вообще в стране региональных дорог и в каком состоянии они находятся.

Сейчас завершается формирование системы дорожных фондов; на ремонт и строительство дорог пошли средства, но их по-прежнему недостаточно. О том, как повысить качество российских дорог и какие финансовые решения для этого можно использовать, «Эксперту» рассказывает заместитель председателя комитета по транспорту Госдумы Сергей Тен.

С 2014 года начнут работу муниципальные дорожные фонды. Можно ли надеяться, что с этого момента механизм финансирования ремонта и строительства дорог будет сформирован?

У нас в стране три уровня дорожных фондов: федеральные, региональные и муниципальные. Федеральный и региональный уже работают, а с 1 января 2014 года заработает система муниципальных дорожных фондов. Это финансовый каркас, который при условии стабильного финансирования позволяет строить и содержать автомобильные дороги по всей стране. Ведь человеку, по большому счету, все равно, кто отвечает за дорогу, по которой он едет, будь то дорога у него во дворе или федеральная трасса между Москвой и Санкт-Петербургом. Людям должно быть комфортно вне зависимости от того, в каком регионе и каком населенном пункте они живут. Дорога — это вопрос жизнеобеспечения. Да, есть и железные дороги, и воздушное сообщение, и крупные автотрассы, но это как бы артерии, вены. А есть капилляры — местная дорожная сеть. И если у тебя в кровеносной системе проблема в капилляре, это может привести к непоправимым последствиям для всего организма.

О каких суммах идет речь в случае муниципальных дорожных фондов?

— В общей сложности муниципалитеты получат около 42 миллиардов рублей. Это не самые большие деньги, но тут мы можем столкнуться вот с какой проблемой. Сегодня, к сожалению, утрачен управленческий потенциал в муниципальных образованиях. Далеко не все они могут эффективно использовать даже те небольшие деньги, которые будут выделяться по линии муниципальных дорожных фондов. То есть строку в бюджете прописали, денежные средства пошли, — а качественных автомобильных дорог мы можем не увидеть.

Почему?

— Потому что на протяжении десятков лет, когда система дорожных фондов была упразднена, просто не существовало последовательной, системной, ежегодной работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог в наших регионах и муниципалитетах. В результате мы растеряли кадровый потенциал, и сегодня главная задача на любом уровне — восстановление системы подготовки кадров для дорожно-строительной отрасли, от водителей до проектировщиков и геодезистов.

Построить хорошую дорогу недостаточно, ее надо содержать в нормативном состоянии. Ситуация усугубляется все возрастающей нагрузкой на дорожное покрытие.

Вы имеете в виду многотонные грузовики?

Да, многотонная техника ездит по нашим дорогам уже несколько лет, но системного контроля над ее весовыми параметрами нет до сих пор. Вот приходишь в магазин, берешь пакет для продуктов, а на пакете написано: «Ограничение: 5 кг». Если ты в такой пакет положишь 30–40 килограммов, что с ним будет? Точно так же и с дорогой. Если дорога была построена в советский период — а мы, по сути, до сих пор пользуемся той сетью, которая была построена в 1960–1970-е годы, то такая дорога строилась под нагрузку шесть тонн на ось. А что происходит сегодня? Возьмем, к примеру, уборочную страду, когда сельхозпроизводители вывозят зерно с полей. Общая разрешенная масса для такой техники составляет от 25 до 40 тонн. Однако мы фиксировали на дорогах автотранспортные средства общей массой 60, даже 70 тонн, не имеющие каких-либо разрешений, — явно тут нагрузка больше, чем 10 тонн на ось.

В настоящее время на федеральных дорогах и в некоторых регионах создаются современные посты весового контроля, работающие в автоматическом режиме. Оптимальное размещение таких постов позволит фиксировать не семь процентов правонарушений, как сейчас, а установить контроль над дорогой.

С такими автоматизированными постами не договоришься: квитанция будет приходить нарушителю по почте. Соответствующие изменения мы предлагаем внести в законодательство. Кроме того, мы планируем законодательно запретить перевозку делимых грузов свыше предельно допустимых норм и нагрузок. Есть еще ряд мер, которые необходимо принимать для сохранности дорог, иначе мы никогда не приведем дорожную сеть в порядок.

Что могут сделать муниципалитеты на средства своих дорожных фондов?

Новые дороги муниципалитеты, как правило, не строят. Деньги они тратят на содержание имеющихся дорог и ремонт. Можно произвести такой расчет: средства муниципальных дорожных фондов разделить на километраж. Получается где-то около 35 тысяч рублей на километр. По нашим данным, это менее пяти процентов потребности на содержание дорог. Вообще-то применять такую простую арифметику неправильно.

Мы четко знаем протяженность федеральных автомобильных дорог, более или менее представляем себе региональную сеть, но вот муниципальную сеть мы не знаем вообще. Сейчас ситуация такова: если на начало 2012 года у нас было порядка 500 тысяч километров муниципальных дорог в стране, то на начало 2013-го их уже 710 тысяч километров. Понятно, что это число выросло не за счет построенных дорог — просто началась инвентаризация. Ведь у нас наполнение дорожных фондов — и регионального, и муниципального — зависит от количества километров автодорог, вот регионы и вносят в реестры все что могут. Так что это за сотни тысяч километров — это может быть колея, набитая где-то в поле.

Сейчас для того, чтобы муниципальные дорожные фонды стали эффективными, необходимо дороги поставить на учет не формально, как многие сделали, а в соответствии с Земельным кодексом. Нужно освободить от налога на имущество объекты дорожного хозяйства регионального и местного значения. Сегодня идет подготовка изменений в Бюджетный кодекс в части уточнения методики распределения муниципальных дорожных фондов с учетом категорийности дорог и количества полос.

Самое главное: необходимо выстроить должный контроль за использованием этих средств. Например, в Москве муниципальные депутаты не только принимают решение, где производить ремонт, — без их визы объект не будет принят в эксплуатацию.

Инвесторы, бюджет, акцизы

Пока мы видим только один механизм финансирования дорожного строительства и ремонта дорожной сети помимо бюджетных средств — платные дороги. Будет ли он широко распространен?

Платных дорог у нас будет немного — не больше двух-трех процентов от суммарной протяженности. Это мировая практика, да и нет необходимости наращивать число платных трасс. Платные дороги появляются только там, где высока интенсивность движения, потому что в противном случае инвестор не сможет окупить вложения.

Какие еще механизмы финансирования могут применяться?

— Во-первых, есть механизмы государственно-частного партнерства, которые предполагают строительство бесплатных дорог. Инвестор, который может быть и подрядчиком, вкладывает в дорогу собственные средства, а государство потом с ним рассчитывается. Это тоже своего рода бюджетное финансирование, но такой механизм позволяет государству не вкладывать сразу большое количество средств, а растягивать вложения на определенный период. К тому же это повышает ответственность подрядчика: он понимает, что если в течение того времени, пока государство с ним рассчитывается, дорога начнет преждевременно терять свои эксплуатационные характеристики, то он потеряет деньги.

Есть ли в России примеры такого финансирования?

— Такой механизм планируется использовать при сооружении моста через Лену.

Если же говорить о других вариантах, то у нас есть информация, что зарубежные инвестиционные компании готовы вложиться в российскую сеть автомобильных дорог под гарантированные акцизные сборы. Конечно, в первую очередь это касается финансирования строительства федеральных автотрасс, хотя и регионы могут в этом отношении поработать. К примеру, в Иркутской области объем дорожного фонда составляет порядка 6,5 миллиарда рублей, и около 90 процентов этих средств — акцизы. Существует возможность договориться с кредитными институтами, банками, международными в том числе, чтобы под акцизы единовременно привлекать большую сумму и направлять эти средства на строительство, а потом за счет акцизов возвращать их. Конечно, это требует достаточно серьезной подготовки, на которую могут уйти годы.

Если вернуться к муниципальным дорогам, что могло бы помочь муниципалитетам наполнить свои дорожные фонды и изыскать средства на строительство и ремонт трасс? Может быть, придорожная инфраструктура — заправки, рестораны, магазины?

— В принципе, платежи за использование придорожной территории могут стать источником для наполнения региональных и муниципальных дорожных фондов. Конечно, это небольшие деньги, но такую возможность муниципалитетам нужно давать. Еще один вариант: чтобы штрафы за нарушение правил дорожного движения целевым образом попадали в региональные дорожные фонды. В этом случае у муниципалитетов будет прямая заинтересованность приводить свою сеть в нормативное состояние и бороться с нарушителями правил дорожного движения.

Вы знакомы с автодорожным строительством в Сибири. Насколько сложные задачи стоят в этих регионах?

— Дорожная сеть Сибири и Дальнего Востока имеет значительный износ и стремительно разрушается — это касается как федеральных, так и региональных дорог. Они неспособны в должной мере воспринимать те нагрузки, которые приходится нести. К примеру, 80 процентов дорог Иркутской области не соответствуют нормативно-техническому состоянию, аналогичная ситуация и во многих других регионах.

Сюда нужно добавить мосты, имеющие ограничения до 25 тонн даже на федеральных трассах, которые являются единственными маршрутами с востока на запад. Поэтому главная задача — планомерно приводить дороги к нормативному состоянию и при этом развивать сеть.

Что можно сделать здесь в технологическом плане, особенно на региональных дорогах в отдаленных, малозаселенных регионах?

— Тут я бы сделал упор на такую технологию, как холодный ресайклинг. Выглядит это так: установка измельчает верхний слой покрытия (допустим, асфальтобетона) и щебеночно-гравийные слои основания. И сразу, на месте, перемешивает их до однородной массы с цементом, битумом или другими вяжущими. Готовится смесь, профилируется и уплотняется. Этот слой используется как основание, а сверху укладывается новое асфальтобетонное покрытие. Метод холодного ресайклинга перспективен в том числе по затратам: он на 30 процентов дешевле, чем строительство дороги по самой распространенной технологии, когда укладывается гравийная подушка, потом кладется несколько слоев асфальтобетона.

За счет чего?

— В немалой степени за счет того, что смесь готовится непосредственно на дороге. Не требуется фрез, самосвалов для вывозки грунта и дорожной одежды, стационарной установки для приготовления смеси. Битум или бетон доставляются прямо на дорогу, к месту приготовления смеси. Потребность в количестве инертных материалов тоже значительно сокращается. К тому же увеличиваются темпы строительства: одна такая установка вполне может делать в год 100 километров капитально отремонтированной дороги четвертой технической категории. Это важно в условиях Сибири и Дальнего Востока, где короткий строительный сезон.

Однако такая технология не всегда и везде применима. Она хороша для капитального ремонта, когда требуется увеличить проектные нагрузки или восстановить нормативное состояние дороги без изменения категории, то есть не требуется изменения высоты насыпи или изменения плана трассы.