К национальной модели развития

Юбилейное президентское послание оказалось неброским, но весьма содержательным. Основные задачи — «национализация политики», общественный контроль и повышение качества работы системы власти

Фото: EPA
«Да, конечно, мы испытываем последствия глобального кризиса. Но нужно прямо сказать, основные причины замедления носят не внешний, а внутренний характер»

Президентское послание этого года показывает, что Владимир Путин заметно сдвигается в сторону от неолиберально-глобалистского фланга — в поисках национально ориентированной модели развития. Проявилось это в целом ряде пунктов — от школьного образования и деофшоризации до развития Дальнего Востока и внешней политики.

«Нам нужны школы, которые не просто учат, что чрезвычайно важно, это самое главное, но и школы, которые воспитывают личность. Граждан страны — впитавших ее ценности, историю и традиции. Людей с широким кругозором, обладающих высокой внутренней культурой, способных творчески и самостоятельно мыслить», — заявил Путин. Это мало того, что идет вразрез с доминировавшими до сих представлениями об исключительно функциональной роли школьного образования, но и отлично вписывается в предыдущие инициативы президента, например по созданию единого учебника истории. Казалось бы, не подходящая для президентского уровня тема школьного образования. Однако эти рассуждения президента выходят далеко за рамки собственно среднего образования. Достаточно вспомнить произведшее эффект разорвавшейся бомбы выступление Владимира Путина на Валдайском форуме, в котором он впервые в постсоветской истории России заявил о необходимости сильной национальной идеи, сильной национальной идентичности. «После 1991 года была иллюзия, что новая национальная идеология, идеология развития, родится как бы сама по себе. Государство, власть, интеллектуальный и политический класс практически самоустранились от этой работы, тем более что прежняя, официозная, идеология оставляла тяжелую оскомину. И просто на самом деле все боялись даже притрагиваться к этой теме. Кроме того, отсутствие национальной идеи, основанной на национальной идентичности, было выгодно той квазиколониальной части элиты, которая предпочитала воровать и выводить капиталы и не связывала свое будущее со страной, где эти капиталы зарабатывались. Практика показала, что новая национальная идея не рождается и не развивается по рыночным правилам. Самоустроение государства, общества не сработало, так же как и механическое копирование чужого опыта», — заявил тогда Путин. И понятно, что, когда теперь он в своем послании к Федеральному собранию обращается к необходимости не просто обучения, но воспитания личности, гражданина, он имеет в виду и то свое валдайское выступление.

Стратегические цели

Другие прозвучавшие в послании пункты, свидетельствующие о «национализации политики», выглядят не менее серьезно. Так, Владимир Путин, несмотря на явное противодействие элит, настойчиво продвигает тему деофшоризации экономики. На этот раз он назвал прямые меры стимулирования выхода из офшоров — доступ к государственной поддержке и к государственным заказам. Учитывая, что государство сегодня обладает огромной долей денежного рынка, эта мера будет весьма действенна.

Зачем вообще нужна деофшоризация? Традиционно считается, что главная задача деофшоризации (а сегодня она действительно стала мировым трендом) — увеличение сбора налогов. Однако нам представляется, что значение деофшоризации гораздо шире. В частности, важными являются еще два момента. Во-первых, увеличение ликвидности национального денежного рынка. С точки зрения здравого смысла если деньги будут выводиться в меньших объемах, то они будут «крутиться» в стране, поддерживая ликвидность, — это для текущей ситуации рецессии очень важно. Во-вторых, расцвет офшоров пришелся на период роста мирового финансового рынка и значимости спекулятивных операций для мирового денежного обращения. Однако этот период — примерно двадцать лет — сопровождался фактической деиндустриализацией западного мира. Теперь мы все нуждаемся в индустриализации, а значит, нам не нужен текучий спекулятивный капитал, нам нужен капитал, относительно легко превращаемый в основные фонды, в инвестиции. Такой капитал не создает угрозы инфляции, а способствует национальному накоплению. И раз уж деньги будут оставаться на родине, то капиталистам будет легче смириться с мыслью, что их придется инвестировать на длительный срок и под умеренный процент, и лучше всего по «месту жительства».

Работы же для национального капитала в России предостаточно. Например, одной из основных целей развития должно стать освоение Восточной Сибири и Дальнего Востока. Вопреки с завидной регулярностью возникающим дискуссиям о том, что Восток нам не нужен, что достаточно сохранить опорные города, а осваивать регион в целом не надо, Путин очень четко заявил о важности в том числе и несырьевого освоения региона. «Вновь подчеркну: ресурсы и государства, и частного бизнеса должны идти на развитие, на достижение стратегических целей. Например, таких, как подъем Сибири и Дальнего Востока. Это наш национальный приоритет на весь XXI век. […] На Дальнем Востоке и в Восточной Сибири предлагаю создать сеть специальных территорий опережающего экономического развития с особыми условиями для организации несырьевых производств, ориентированных в том числе и на экспорт. […] Уверен, что разворот России к Тихому океану, динамичное развитие всех наших восточных территорий не только откроет нам новые возможности в экономике, новые горизонты, но и даст дополнительные инструменты для проведения активной внешней политики», — сказал Путин.

«По сути, мы уже начали выполнение принципа, высказанного Владимиром Путиным, о создании сети территорий опережающего экономического развития. Именно на этом построена наша модель социально-экономического развития Дальнего Востока. Распространение налоговых льгот для Дальнего Востока на Восточную Сибирь — естественное и экономически обоснованное решение, поскольку эти регионы достаточно близки между собой. Логика этих налоговых льгот состоит в том, что таким образом мы фактически осуществляем бюджетную инвестицию в расширение налоговой базы, а не просто подсчитываем выпадающие доходы бюджета», — уже заявил глава Минвостокразвития Александр Галушка. Особое внимание ведомства, по его словам, будет уделяться тем проектам, от реализации которых возможен максимальный экономический эффект. «То есть тем, которые дают наибольшее экономическое развитие территории и в которых добавленная стоимость и выручка в пересчете на одного человека максимальны. Реализация таких проектов будет способствовать в том числе росту зарплат людей, большей собираемости налогов в региональные бюджеты — это стимул для губернаторов». В настоящее время, добавил Галушка, проводится подробный территориально-экономический анализ регионов Дальнего Востока, по итогам которого должны быть найдены наиболее подходящие и перспективные площадки для создания территорий опережающего развития. Очевидно, такая же работа теперь начнется и в Сибири.

Очень полезным будет и предложение о том, что если регион вкладывает свои средства в создание индустриальных и технопарков, бизнес-инкубаторов, то дополнительные федеральные налоги, которые в течение трех лет поступят от размещенных там предприятий, должны возвращаться в субъект федерации в форме межбюджетных трансфертов. В частности, оно означает, что, например, Новосибирская область сможет претендовать на возмещение из федерального бюджета 4 млрд рублей, которые были потрачены на создание технопарка в Академгородке. И это не единственный пример даже в одной Новосибирской области.

Наконец, Путин очень четко зафиксировал главные принципы национальной внешней политики: разумный консерватизм, самостоятельность и уважение к чужому суверенитету и ценностям. Уникальность такого подхода в том, что, обладая в военном смысле потенциалом, близким к сверхдержавному, Россия сознательно отказывается от попыток диктовать другим странам, как им жить. Такое сочетание силы, сдержанности и уважения к другим совершенно особым образом позиционирует нашу страну на международной арене. Благодаря именно такому подходу Россия смогла сыграть ключевую роль в поиске разрешения кризиса в Сирии и в начале переговоров о ядерной программе Ирана. Спокойное следование собственным традиционным нравственным ценностям в современном мире оказывается гораздо привлекательнее попыток навязывать «якобы прогрессивную модель развития», которая на деле оборачивается регрессом. Россия становится моральным лидером, чье первенство базируется не на принуждении других, а на ощущении собственной нравственной правоты.

Дилемма

Но если движение Путина в сторону национально ориентированной политики столь очевидно, почему же тогда он терпит аппаратное торможение со стороны правительства, почему терпит идеологическую фронду либералов-западников? Возможно, по той же самой причине, по которой российская общественность, мыслители и эксперты оказались застигнуты валдайской речью Путина врасплох. Казалось бы, президент страны говорит о необходимости национальной идеи (то, о чем многие интеллектуалы рассуждали годами), однако слова его словно повисли в воздухе. Оказалось, что «готового продукта» нет ни у кого, да, наверное, и не должно было быть. Уж слишком это специфическая вещь, требующая многолетнего обсуждения и притирания различных частей друг к другу. Но тогда откуда вдруг у президента возьмется готовая национальная идея или же готовый (но при этом всех устраивающий, всем выгодный, всем понятный) план развития страны?

И отчасти не поэтому ли Путин проявляет удивительное терпение в отношении с трудом скрывающей свое безразличие к проблемам страны бюрократии? Общественно-политический контроль над бюрократией слаб. Заменить его прямым президентским давлением посредством правоохранительной системы? Но тут слишком высоки риски скатывания в авторитарную систему а-ля Белоруссия. (Собственно, силовое давление на систему власти и без того уже значительно: по данным СКР, в первые девять месяцев 2013 года в производстве у следователей находилось около 30 тыс. дел о коррупции; около 2 тыс. дел против лиц с особым правовым статусом.)

Владимир Путин 083_expert_50.jpg Фото: ИТАР-ТАСС
Владимир Путин
Фото: ИТАР-ТАСС

Приходится искать опору в виде общественных организаций. Тот же Общероссийский народный фронт становится теперь фактически главным общественным контролером работы правительства. Планируется встряхнуть и Общественную палату (слишком отдрейфовавшую в последние годы в сторону правозащиты), которую теперь предполагается в большей степени формировать за счет представителей профессиональных сообществ и общественных ассоциаций: представители этих союзов должны составлять не менее половины членов Общественной палаты, предлагаемых президентом. Планируется принять закон об общественном контроле, и все законопроекты будут проходить так называемое нулевое чтение с участием НКО и других институтов гражданского общества. Наверное, и без прямых мер повышения ответственности чиновников за свою работу (в виде отставок) не обойтись, однако и за счет одних отставок проблему повышения эффективности власти не решить.

В качестве дополнительного рычага давления на всю систему власти Владимир Путин пытается привлечь общественные и профессиональные сообщества, чтобы добиться от бюрократического аппарата эффективной работы. Да, критика президента в адрес бюрократии звучала сдержанно, однако показательна настойчивость, с которой Путин обозначает свое требование к правительству повысить интенсивность и качество работы.
Напомним, что впервые свое недовольство Путин резко выразил в апреле этого года. Поводом для тогдашнего недовольства Путина стал фактический срыв исполнения майских (2012 г.) указов президента, касающихся решения острых социальных проблем (ликвидация очередей в детские сады, расселение аварийного жилищного фонда и т. п.). Но и после этого майские указы не раз всплывали: так, ход их исполнения стал одной из основных тем на состоявшемся за неделю до президентского послания «Форуме действий» Общероссийского народного фронта. По итогам форума ОНФ получил беспрецедентные полномочия контролировать ход исполнения правительством президентских поручений: теперь поручения по майским указам не могут быть сняты с контроля без санкции ОНФ.

И эта же тема майских указов вновь громко прозвучала в президентском послании: «Порой приходится слышать, что на реализацию всех заявленных планов и целей не хватает средств, что нужно снизить планку, упростить задачи. […] Считаю, что нельзя строить политику по формальному принципу. Да, конечно, мы с вами хорошо знаем, экономическая конъюнктура может меняться, она и меняется. Но это не повод говорить о ревизии целей. Нужно заниматься делом и искать решения, четко расставлять бюджетные и другие приоритеты. Прошу актуализировать все государственные программы».

Внутренняя проблема

Прошло уже полтора года с тех пор, как Владимир Путин опубликовал «майские указы». «Правительство отчиталось о том, что на 70 процентов выполнило указы, но это выполнение оказалось чисто формальным, — говорит главный экономист компании “Открытие” Владимир Тихомиров. — О чем и сказал президент. Для реализации майских указов президента правительство должно выполнить 218 поручений, из них 131 — в 2012–2013 годах и 87 — в последующие семь лет. К настоящему моменту в срок выполнено более 100 поручений, но выполнено формально. Взять хотя бы зарплаты бюджетников (не говоря уже об улучшении предпринимательского климата и новых рабочих местах). По итогам первого полугодия, по данным Росстата, средняя заработная плата бюджетников возросла на 12,9 процента. Но как происходило это повышение? В сфере здравоохранения закрывались поликлиники, увольняли медперсонал, а оставшимся увеличивали зарплаты. Формально все хорошо, неформально — качество медицинских услуг снизилось. В ряде населенных пунктов люди вообще не могут получить медицинскую помощь».

По словам члена комитета по безопасности Госдумы Дмитрия Горовцова, правительство изобрело несколько способов уклонения от исполнения указаний президента. Каждое поручение состоит из нескольких пунктов, иногда их десяток. Чиновник выполняет пару из них, самых простых, и отчитывается; либо правительство отчитывается тем, что «по объективным обстоятельствам» переносит сроки исполнения указов и считает работу выполненной. Среди примеров игнорирования правительством майских указов президента Горовцов называет историю с поправками в Закон о таможенном регулировании: полтора года потребовалось, чтобы выполнить поручение президента о запрете на осуществление коммерческой деятельности структурами, аффилированными с Федеральной таможенной службой. Хотя необходимость этой меры была прописана в «дорожной карте», утвержденной распоряжением правительства РФ. Там стоял срок исполнения: январь текущего года. А принят этот закон был лишь в ноябре.
Понятно, что президент осознает: бюрократия уже не просто вяло игнорирует его указания. Об этом говорит, например, такое замечание Путина по поводу ненадлежащего исполнения майских указов: «С издания указов прошло полтора года. Вы знаете, что я отмечаю? То ли делается так, что это вызывает негативную реакцию в обществе, то ли вообще ничего не делается».

Путин очень четко зафиксировал главные принципы национальной внешней политики: разумный консерватизм, самостоятельность и уважение к чужому суверенитету и ценностям

Показательно и другое замечание президента: «Да, конечно, мы испытываем последствия глобального кризиса. Но нужно прямо сказать, основные причины замедления носят не внешний, а внутренний характер». Это настоящий переворот. Поскольку до сих пор вся аргументация экономического блока правительства сводилась, по сути, к апелляции к ухудшению внешней конъюнктуры, которая-де не позволяет развиваться более быстрыми темпами. Пожалуй, самым ярким в этом смысле оказалось выступление министра экономического развития Алексея Улюкаева, который в начале ноября, не особо утруждаясь анализом, «прописал» России низкие (около 2,5% в год в среднем) темпы экономического роста — аж до 2030 года. «Это связано с общей оценкой динамики глобальной экономики», – простодушно заметил г-н Улюкаев. Фактически министр экономического развития сказал, что в ближайшие полтора десятка лет никакого экономического развития в России ожидать не стоит: внешняя конъюнктура не та.
Краткое, вполне себе в путинском стиле, замечание президента в послании, что причины стагнации на самом деле внутренние, — это однозначное признание несостоятельности подобных рассуждений. И это в том числе призыв искать новые — помимо бюджетных расходов — инструменты решения экономических задач. «Что касается наиболее амбициозных указов (создание 25 миллионов рабочих мест, изменение структуры экономики), то здесь вообще полный провал, — говорит Владимир Тихомиров. — Тут правительство должно было подготовить почву: стимулировать рост экономики, инвестиции — но этого не произошло».

Без рывков

В пользу того, что Путин видит главную задачу в создании более сбалансированной системы власти и общественного контроля за ней, говорит и желание реформировать систему распределения полномочий в структуре центр—регион—город—район. «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, несбалансированны. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен», — сказал президент в послании.

В условиях ухудшения экономической ситуации накопившиеся проблемы приобретают особую остроту. К тому же губернаторов вновь выбирают, а это ставит вопрос о выборности и распределении полномочий на более низких уровнях власти. Так, по мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, последние два-три года происходит активное стягивание полномочий и ресурсов на региональный уровень — примерно так, как это происходило раньше в ситуации с централизацией управления, когда большинство налогов и полномочий получил федеральный центр. «Только в 2013 году доля НДФЛ (основного местного налога) в городских округах снизилась с 20 до 15 процентов, а в муниципальных образованиях — до 10 процентов», — отмечает Зубаревич. По ее словам, 120–160 тыс. муниципальных чиновников получают зарплату и ничем не распоряжаются. Вся соцзащита уже передана на региональный уровень, то же самое происходит со здравоохранением и образованием. Города не самостоятельны финансово. Доля НДФЛ в местном бюджете должна, по мнению Натальи Зубаревич, достигать хотя бы 50%.

Как будет в итоге выглядеть новая система, непонятно, но ясно, что общий смысл заключается все в том же общественном контроле: губернатор будет избираться, а часть полномочий, сосредоточенных сегодня в регионе, должна быть передана на районный уровень; как сказал Путин, «местная власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям, — чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой».

Конечно, этот и подобные продвигаемые президентом шаги выглядят не слишком зрелищно. Они не обещают той эффективности, какую готовы обещать сторонники простых решений. Не важно, будь то «либералы», который убеждают всех, что достаточно «вернуть народу выборы» — и все тут же наладится. Или «патриоты», которые уверены, что, стоит завинтить гайки, и тут же начнется рост народного благосостояния. В действительности подобные простые решения имеют свойство поставленных задач не решать, но заводить в такие дебри, из которых потом не очень понятно, как выбраться. (Собственно, мы сегодня как раз и расхлебываем последствия попытки двадцатилетней давности решить все простым и быстрым способом — если кто-то забыл.)

Конечно, атмосфера в стране сегодня тяжелая, можно даже сказать тягучая. Соблазн простых решений велик. Однако не надо забывать и еще один важнейший момент. Наша страна существует не в безвоздушном пространстве. Она находится в очень жесткой, высококонкурентной международной системе, которая к тому же переживает период глубокого экономического кризиса и серьезной геополитической перестройки. Поэтому любые форсированные меры могут быть использованы против России. Попытки разогнать экономический рост могут сделать нас более удобной мишенью для финансовых атак, а попытки политической либерализации могут (и почти наверняка будут) использованы для попыток поиграть в ограничение суверенности нашей политики. Возможно, именно этот международный контекст, в котором мало кто разбирается так, как Путин, мешает ему проводить ту внутреннюю политику, которую ему, может быть, и хотелось бы проводить.

Наконец, можно переживать по поводу того, что Путин слишком аккуратно обходится с российской элитой, которая сама-то себя в значительной части осознает не вполне российской. Однако можно ли ожидать, чтобы ответственный президент, пусть и столь популярный и сильный, как Путин, пошел на жесткую конфронтацию с элитой, насчитывающей более сотни только открытых долларовых миллиардеров? Последовательно же и без ненужной конфронтации влиять на такую элиту можно, лишь имея мощную и структурированную систему общественного влияния.