Европа выбирает кипрскую модель спасения банков

Берлин Иришев
20 января 2014, 00:00

Создание европейского банковского союза позволит разделить суверенные и банковские риски, а значит, повысит устойчивость зоны евро

Фото: ЕРА
Спасение Bankia, третьего по активам финансового института в стране, обошлось испанской казне в 20 млрд евро

Саммит Евросоюза, прошедший в конце декабря в Брюсселе, завершился серьезным достижением. Подписано соглашение о создании банковского союза ЕС — наднационального органа надзора за системными банками восемнадцати стран еврозоны и предоставления коллективной помощи. Другие десять стран ЕС, имеющих собственную валюту, получат возможность присоединиться к системе. Следить за работой единого механизма надзора будет Европейский центробанк (ЕЦБ). В систему защиты входит, в частности, и единая европейская система страхования вкладов.

Предыстория и мотивы

К исходу пятого года затянувшегося кризиса в Европе стало понятно, что все методы и программы, используемые Еврокомиссией для его разрешения, не соответствуют сложности экономического положения и загоняют кризис еще глубже, порождая волну скептицизма относительно перспектив еврозоны. Политическим лидерам потребовалось пять лет горячих дискуссий и поиска путей выхода из кризиса, чтобы понять главное: пожар следует тушить в очаге возгорания — в банковском секторе.

Прежде всего обращают на себя внимание масштабы банковских активов по отношению к ВВП некоторых европейских стран. В Италии они превышают параметры валового продукта в три раза, в Великобритании — в пять, на Кипре и в Ирландии — в шесть, на Мальте — в восемь раз. Масштабность банковских активов отражает не только большую роль банков в экономике названных стран, но и опасную степень вовлеченности государства в проблемы банковского сектора в случае возникновения кризиса. Между тем в США и Японии аналогичное соотношение представляется более адекватным (1,1 и 1,8 раза соответственно).

Именно высокая стоимость гарантий, предоставленных некоторыми странами для спасения своих системных банков, стала одной из главных причин деградации государственных финансов в форме роста дефицита бюджета и скачка госдолга. Общий объем программ спасения и поддержки банков в странах ЕС в 2008–2011 годах превысил 1,1 трлн евро. Наибольшие пакеты были сформированы в Великобритании (299,6 млрд евро), Германии (259,2 млрд) и Франции (116,4 млрд). В результате значительная часть госдолга европейских стран сегодня сконцентрирована в портфелях банков.

Нельзя сказать, что европейские правительства и регуляторы сидели сложа руки, не обращая внимания на это опасное переплетение суверенных и банковских рисков. Еще в позапрошлом году была запущена процедура создания европейского стабилизационного механизма (ESM), постоянно действующего общего фонда стран еврозоны, средства которого при определенных условиях и прописанной процедуре могли бы направляться банкам стран-участниц, попавшим в тяжелое финансовое положение. Однако полноценная модель фонда так и не заработала: ESM может предоставить помощь только государству, в юрисдикции которого находится зашатавшийся банк. Именно такая схема взаимодействия применялась для разрешения банковского кризиса в Испании, Греции и позднее в Ирландии. Но при таких условиях должниками ESM остаются не банки, а государства. Если банк испытывает сложности с возвратом этих средств, с фондом рассчитывается страна, увеличивая свой госдолг. В такой ситуации у банков — конечных получателей наднациональной поддержки, но подлежащих только национальному регулированию, возникает классический риск оппортунистического поведения (так называемый moral hazard) — он теряет стимулы ответственного ведения дел. Да и налогоплательщики стран ядра еврозоны не на шутку возмутились. Действительно, почему деньги немецких налогоплательщиков должны уходить на поддержку португальского банка, если у Германии нет контроля над португальской банковской системой?

В результате родилась идея объединить всю европейскую банковскую систему в сообщество под единым законодательством и единым надзором. В таком случае ирландский или испанский банк, которому будет оказана помощь, должен будет отчитываться перед европейским надзорным институтом, защищающим интересы всей Европы и, следовательно, его кредиторов. При необходимости этот институт организует банкротство банка, следуя тем же интересам кредиторов.

Проект банковского союза ЕС возник весной 2012 года. Подтолкнула развитие событий предбанкротная национализация Bankia, третьего по размеру активов банка Испании, обошедшаяся испанской казне в кругленькую сумму 20 млрд евро. Однако путь к соглашению оказался крайне непростым.

Прежде всего вопрос стоял о границах его действия: ЕС или только еврозона? Великобритания была категорически несогласна с тем, что ее банки будут находиться под надзором ЕЦБ. Не слишком воодушевлена банковским союзом была и Германия. Немцы видели в нем опасность принуждения к участию в спасении банков других европейских стран, в то время как ее собственный банковский сектор тоже не слишком устойчив. Германия пыталась вывести из-под надзора ЕЦБ свои земельные банки и стройсберкассы. После острых дебатов было решено, что единый надзор должен распространяться только на системные банки, баланс которых превышает 30 млрд евро или 20% стоимости ВВП стран-участниц.

Формирование европейского банковского союза пройдет в несколько этапов. Сначала предстоит объединение банковского надзора (Single Supervisory Mechanism, SSM). Затем SSM будет дополнен единым механизмом разрешения кризиса (Single Resolution Mechanism, SRM). Его задача — создать режим защиты вкладчиков и предписывать ликвидацию банков, находящихся на грани банкротства. До принятия решения по каждому из этих банков предстоит аудит качества их активов. Затем предстоит формирование специального фонда за счет банковских взносов.

Отбиться не удалось

Однако приведение в действие механизма SRM натолкнулось на ряд юридических нюансов, на которые обратила внимание Германия. Она считала, что введение SRM потребует модификации базовых европейских соглашений. В ноябрьском заключении юридических экспертов Еврокомиссии было определено, что комитет SRM будет наделен слишком большой властью, которая не получила отражения ни в одной нормативной базе ЕС. Это могло привести к решениям и действиям, не соответствующим правовым нормам Евросоюза. Поэтому немцы настаивали на формальном модифицировании базовых европейских соглашений с последующей их ратификацией всеми 28 странами — членами ЕС. Затем надо дожидаться судебного вердикта из Карлсруэ, где расположен Федеральный конституционный суд Германии, обладающий эксклюзивным правом выносить вердикт на соответствие решений Евросоюза конституции Германии. Так что для полного формирования фонда гарантированного депозита и обеспечения его финансовыми ресурсами понадобились бы еще годы. Эта идея отвечала интересам Германии, которая не теряла надежды на закрытие темы банковского союза, который она воспринимает как односторонний трансфер немецких денег на спасение банков других стран.

Однако в результате юридические коллизии удалось снять. Отныне SSM — часть европейского законодательства. Запуск механизма, поначалу запланированный на март 2014 года, перенесен на январь 2015-го. Членами комитета SSM являются ЕЦБ и национальные регуляторы зоны евро. Управлять надзором будет ЕЦБ, учитывая системные риски банковских проблем для всей зоны евро. Ожидается, что он будет осуществлять надзор за 128 банками 18 стран, на которые приходится 85% всех банковских активов зоны евро. Остальные без малого шесть тысяч банков, находящихся в сфере интересов SSM, будут и дальше контролироваться национальными регуляторами. Но в любой момент ЕЦБ сможет взять контроль на себя. Именно ЕЦБ будет определять значительность того или иного банка в зависимости от размера его активов, позиции в экономике страны и важности его международной деятельности. Ключевые вопросы о ликвидации или рекапитализации проблемных банков будут приниматься Европейской комиссией. Таким образом, все действия и процедуры будут происходить в рамках конституциональных институтов Евросоюза. Отпадает необходимость в ратификации 28 странами изменений и дополнений в европейские соглашения, поскольку нет необходимости такие изменения вносить.

«Дорожная карта» союза

Начиная с 2016 года участие государств в спасении банков будет лимитированным. В банковском союзе будет использована процедура bail-in — это модель спасения банков по кипрскому типу. В первую очередь предоставить средства и согласиться с преобразованием их в капитал должны акционеры, затем кредиторы по облигациям (субординированные и старшие) и, наконец, держатели крупных вкладов на сумму свыше 100 тыс. евро (впрочем, для малых и средних предприятий и физических лиц предусмотрен преференциальный статус). Вклады до 100 тыс. евро будут гарантированы государствами. Их участие ограниченно и должно составлять не больше 8% убытков банка. При превышении этого лимита финансирование будет осуществляться через фонд SRM, в который банки будут вносить средства с 2016-го по 2026 год. Таким образом, в 2026 году его фонд составит 55 млрд евро, это 1% гарантированных вкладов клиентов.

Если для спасения банков потребуются более крупные суммы, участие фонда SRM будет ограничено: при вливании ликвидности —20% общего объема, при рекапитализации — 10%. В любом случае сумма не должна превышать 5 млрд евро. Если речь пойдет о более значительных объемах, потребуется голосование государственных органов каждой страны. Таким образом, Германия будет иметь возможность контролировать распределение ресурсов.

Европейский центробанк с начала февраля 2014 года запустит программу оценки качества активов для 128 банков еврозоны (Asset Quality Review, AQR). К октябрю 2014 года ЕЦБ представит результаты AQR со списком банков, подлежащих реабилитации. В это же время предполагается ввести прямой надзор ЕЦБ над 128 банками еврозоны. Таким образом, крупнейшие европейские банки будут подвергнуты беспрецедентному по масштабам due diligence. Это побудит независимые рейтинговые агентства уточнять свои рейтинги, чтобы не оказаться вне игры.

Создание банковского союза поможет восстановить доверие к банковскому сектору еврозоны. Достижение консенсуса между 28 странами ЕС по такому стратегическому проекту предоставляет новый шанс на совершенствование европейской интеграционной модели.