Это все мое, родное

Петр Скоробогатый
заместитель главного редактора, редактор отдела политика журнала «Эксперт»
28 апреля 2014, 00:00

Авторы реформы местного самоуправления предлагают создавать стимулы для развития муниципальных образований, оставив на местах поступления от налогов на бизнес и увеличив отчисления по НДФЛ

Сергей Иванов. «В приказе московских времен»

Существенно изменить логику перемещения денежных потоков в Бюджетном кодексе России предлагают авторы реформы местного самоуправления (МСУ), основываясь не только на собственных подсчетах и здравом смысле, но и на предложениях некоторых субъектов федерации. Напомним, сейчас идет экспертное обсуждение положений законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого Государственной думой в первом чтении. Этот документ призван регулировать все аспекты жизни россиян на местах — в селах, городах, мегаполисах. Условно реформу можно разделить на несколько частей: политическую (корректировка системы выборов глав районов и городских округов), институциональную (перераспределение полномочий между уровнями власти в соответствии с финансовым и кадровым потенциалом) и экономическую (наделение территорий финансовой самостоятельностью и функционалом развития). Эти подразделы крепко спаяны и требуют комплексного подхода (подробнее о реформе МСУ читайте в специальном докладе в «Эксперте», № 16 от 14 апреля 2014 года). Главным финансовым регуляторам из Белого дома еще только предстоит подключиться к оценке экономической стороны вопроса. Пока же идет экспертная проработка основных предложений финансовой реформы. На минувшей неделе на площадке «Интерфакса» с участием идеологов преобразований из фонда ИСЭПИ и Государственной думы была представлена аналитическая записка Института приоритетных региональных проектов «Новый формат местного самоуправления: некоторые подходы к реформе экономической модели». Авторы документа предлагают перераспределить некоторые виды налогов из федерального и регионального бюджетов в пользу муниципальных образований. Главная задача — не просто наполнить деньгами недофинансированный уровень МСУ, а связать состояние доходной базы муниципалитетов с уровнем развития территории. Действующая налоговая система уничтожает стимулы для этого на корню.

Система по Робину Гуду

Муниципальные образования любого уровня финансово несамостоятельны и зависят от экономической политики региона. Причина тому — межбюджетная распределительная система, которую нередко называют кудринской: ее, в бытность свою министром финансов, сконструировал Алексей Кудрин. С середины 2010-х в России внедрена жестко централизованная схема вертикального движения финансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. В целом это общемировая практика. Однако есть весьма существенные нюансы. Отметим основные.

Особенностью кудринской системы стал уравнительно-распределительный характер схемы, которая привела к одному знаменателю богатые и бедные, городские и сельские территории — в интересах единообразной стабильности и в ущерб развитию.

Давайте посмотрим, из чего складывается бюджет поселения, города или района (см. график). В консолидированном бюджете муниципальных образований за 2013 год 42,7% — это налоговые поступления, которые остаются на территории. Еще 11,2% — неналоговые поступления (платежи за аренду муниципальной собственности, земли, прибыль муниципальных предприятий, проценты от денежных вкладов).

46,1% — почти половина консолидированного бюджета муниципальных образований! — это безвозмездные поступления от межбюджетных трансфертов (то, что спускают сверху регион и федеральный бюджет). Треть из них — дотации, предназначенные в основном для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Две трети — субсидии для реализации госпрограмм, операторами которых, как правило, выступают федеральные министерства.

Понятно, что это средние показатели. Крупные города концентрируют высокие доходы, села и деревни — крупицы средств. В 2012 году в бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд рублей (50,6% от общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов — 795 млрд (35,4%), а в бюджеты поселений — 315,3 млрд (14%).

Суть межбюджетной распределительной системы — в «робингудовском» подходе: отберем деньги у богатых, отдадим их бедным. В том же 2012 году из 2244,8 млрд общих доходов МСУ 1045 млрд, то есть почти половина, 46,5%, было перераспределено в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов. По сути, относительно благополучные города кормят неблагополучные сельские территории.

Какие выводы? Система приводит к равномерно низкому уровню жизни и убивает локальные региональные точки развития. Кроме того, в ситуации межбюджетных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от региональных дотаций и теряют любой интерес к развитию своей территории: зачем, если свои растущие доходы все равно надо отдать, чтобы поддержать соседа-бездельника? Пополнение бюджетов напрямую зависит от лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. И от коррупционных возможностей.

Налоговая мина

Вторым важным фактором неэффективности кудринской системы стоит считать крайне низкий уровень налоговых отчислений в пользу муниципальных образований. В 2010 году у органов местного самоуправления оставалось 18,5% от всех собираемых налогов, в 2011-м — 15,5%, а в 2012-м — всего 10,5%. Тут, конечно, играет роль и сокращение нормативов отчислений, и обеднение сельских территорий, и незаинтересованность в расширении налоговой базы со стороны чиновников МСУ. Но такая финансовая мина была заложена изначально.

Сегодня самые малые муниципальные образования — городские и сельские поселения — довольствуются 100% земельного налога и налога на имущество физлиц, 50% единого сельскохозяйственного налога и 10% НДФЛ. Образования покрупнее — муниципальные районы и городские округа — получают 100% от патентной системы налогообложения и от единого налога на вмененный доход, 50% единого сельскохозяйственного налога и 5% от НДФЛ (см. таблицу 2).

Много это или мало? На самом деле единственным серьезным активом можно считать наиболее стабильно собираемый, но регулярно сокращающийся НДФЛ. К примеру, поступления от земельного налога в среднем дают лишь 4% всех собственных доходов местных бюджетов, налог на имущество физических лиц и того ниже — 0,5%. Здесь существуют проблемы, связанные с незавершенностью процессов разграничения собственности на землю и массой льгот по этим налогам, установленных федеральным законодателем.

Консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2013-м — лишь 3,7% к ВВП (см. таблицу 1). Одновременно с 2003 года шел процесс расширения полномочий МСУ без учета адекватного финансирования. Эксперты подсчитали: в целом расходы органов МСУ на решение вопросов местного значения в 2013 году составили лишь 46% от расчетов минимально необходимой суммы (2,5 трлн рублей вместо 5,4). У муниципалов не хватает средств на осуществление обслуживающих функций, как тут думать о развитии территорий.

Недавно сам автор межбюджетной распределительной системы Алексей Кудрин признал ее несовершенство: «Существующий порядок администрирования налогов и межбюджетных отношений не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию налогооблагаемой базы территорий. Муниципалитеты не заинтересованы в развитии деловой активности местного населения. Нужны изменения в Бюджетный кодекс, чтобы дать возможность муниципалитетам в течение, например, трех лет использовать часть сверхприбыли на собственные нужды, в интересах местного населения».

Коридор возможностей

Авторы реформы МСУ предлагают гибкий подход к изменению налогового и бюджетного кодексов. Прежде всего необходимо делать ставку на города как на локомотивы экономического развития субъектов и точки роста для близлежащих территорий. Для сельских поселений, бедных и по налоговой базе, и по кадровому потенциалу, логика межбюджетной системы аргументированна: на данном этапе без помощи «сверху» они не выживут, для них приоритетны субсидии по программам поддержки села. Но для городов ситуация иная. Именно здесь концентрируется человеческий, инфраструктурный и финансовый капитал. А значит, не трансферты должны определять их доходы, а налоговые поступления, такие как:

— «федеральная часть» налога на прибыль организаций по ставке 2% (в федеральном бюджете за 2013 год сумма этого налога составила 197 млрд рублей);

— налоги, взимаемые в рамках применения упрощенной системы налогообложения, — 100% (то есть следует полностью передать этот налог от регионов; речь идет о 212 млрд рублей);

— не менее 10% отчислений от налога на имущество организаций, то есть доля региональной части налога (общий объем — 615 млрд рублей).

Эти предложения касаются в первую очередь передачи налогов на малый бизнес, что позволит горадминистрациям стать более сильными игроками в плане стратегического развития города. «В таком случае у них в руках будет сконцентрирован и фискальный инструментарий (налоги), и бюрократический (разрешения и проверки), и инвестиционный (возможность создания инфраструктуры) в противовес сегодняшней ситуации (наличие исключительно бюрократических рычагов). Города должны стать агентами развития», — утверждает Николай Миронов, генеральный директор Института приоритетных региональных проектов.

Как видим, для консолидированного бюджета РФ, который в 2013 году составил более 24 трлн рублей, предлагаемые перераспределения — деньги относительно небольшие. Речь идет о триллионе рублей, и этот триллион будет не изъят, а передан в ведение органов местного самоуправления. При этом отдача на местах способна дать мощный толчок национальной экономике.

Предварительные расчеты, например в Ярославской области, показали, что благодаря подобному перераспределению в 2015 году консолидированный бюджет местных муниципальных образований мог бы увеличиться с 9,5 до 13,3 млрд рублей, то есть на 40%. «Я представляю центральный регион, где агросектор несильно развит. А там, где развит, он кормит город, — объясняет логику предложений Юрий Бойко, директор департамента территориального развития Ярославской области. — Сельское хозяйство — пять процентов в нашем валовом региональном продукте. 90 процентов страны, кроме Юга, в такой же ситуации. Поэтому в качестве точек роста мы рассматриваем исключительно города и городские агломерации. Конечно, у нас есть Ярославль или Рыбинск с реальным сектором, заводами, предприятиями, НПЗ. А есть малые города, 20–60 тысяч населения. Ростов Великий, Углич, Переславль и так далее. Там производительные силы представлены малым бизнесом, небольшие обороты, от 100 до 200 работников. Но они основа экономики. Именно их мы должны поддержать, и лучше всего это могут сделать чиновники на местах с помощью соответствующего налогового и административного функционала».

Также авторы реформы считают правильным увеличить «обязательную» долю НДФЛ, зачисляемую в местные бюджеты. Сегодня минимум 70% этого налога идет в региональные бюджеты, минимум 15% — в местные, остальные 15% — перераспределяются по желанию региона. В 2013 году общие сборы НДФЛ составили 2,5 трлн рублей. Уже сегодня многие субъекты полностью выбирают квоту на перераспределение 15% НДФЛ в пользу муниципальных образований, хорошо понимая их зависимость от этого основного для местных бюджетов налога.

Кроме того, для увеличения поступлений от земельного налога и налога на имущество физических лиц предлагается отменить ряд льгот по указанным налогам, в частности для военных городков, железнодорожных и электростанций. Незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю между разными уровнями власти также является причиной низких поступлений местных налогов в бюджеты.

Впрочем, нужно понимать, что одним лишь перераспределением налогов финансовая реформа МСУ ограничиваться не должна. «Модель необходимо реформировать глубже, — поясняет Николай Миронов, — в том числе усиливая у муниципалитетов функционал по планированию развития (в рамках региональной системы планирования и на основе единых целевых показателей) и управлению развитием (работа с бизнесом, работа с инвесторами, инфраструктурная политика, кадровая политика). Определяя для этого соответствующие ключевые показатели эффективности, выраженные в цифрах социально-экономического роста».