На оленей хватает

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
2 ноября 2015, 00:00

Федеральному бюджету на 2016 год необходима тщательная ревизия расходов. Еще один важный вопрос — эффективность поддержки экономики

На следующей неделе Госдума будет обсуждать федеральный бюджет на 2016 год. Первое, что бросается в глаза, — прогнозируемые доходов должны вырасти больше, чем расходы; Резервный фонд на конец 2016 года тоже должен немного подрасти. В целом бюджет-2016 не выглядит кризисным, и тем важнее напомнить, что причина тому — отказ от индексации пенсий. Неработающим пенсионерам в 2016 году пенсии повысят один раз на 4%, а не в соответствии с уровнем инфляции, работающим же пенсионерам пенсии не повысят вообще. В совокупности в виде сэкономленных таким образом пенсионных денег бюджет получит около 350 млрд рублей. Кроме того, продлится мораторий на формирование накопительной части пенсии — это даст дополнительные 324 млрд рублей. Серьезно сократится финансирование разделов «Национальная оборона», «Здравоохранение», «Образование» и ЖКХ — в целом примерно на 400 млрд рублей. Однако ситуации с расходами на оборону и на здравоохранение и образование кардинально различаются (см. график). Расходы на оборону росли последние годы серьезными темпами и даже с учетом их снижения в 2016 году по сравнению с 2011 годом они выросли на 44% — это в реальном выражении, с поправкой на инфляцию. В здравоохранении и образовании ситуация прямо противоположная: за тот же период государство сократило расходы на них на 32 и 28% соответственно. Что же касается якобы увеличенных расходов на национальную экономики и социальную сферу — да, в абсолютном выражении в бюджете-2106 они выросли, но в реальном — остались прежними.

Основные параметры федерального бюджета на 2016 год zzzzzzzzzzzzzzzzzzzztitul_tabl1.jpg
Основные параметры федерального бюджета на 2016 год

 «Мы считаем, что текущий уровень расходов федерального бюджета выше оптимального, — комментирует заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара Арсений Мамедов. — Расходы были сильно раздуты в период высоких цен на нефть и еще выросли в кризис, однако потом так и не вернулись на докризисный уровень 18 процентов ВВП (в последние годы устойчиво выше 20 процентов ВВП). В результате мы в целом поддерживаем нацеленность Минфина на снижение госрасходов». Однако, предупреждает экономист, сокращение сокращению рознь — то, какие статьи предпочитает сокращать правительство в бюджете-2016, несет в себе существенные риски для экономики. «С точки зрения структуры расходов у нас вызывает беспокойство запланированное дальнейшее снижение в 2016 году расходов на образование и здравоохранение при сохранении оборонных расходов на высоком уровне, — продолжает Арсений Мамедов. — Понятно, что надо учитывать внешнеполитическую ситуацию, но крайне велики риски неэффективного расходования этих средств из-за закрытости оборонного бюджета. Изменения в структуре расходов за последние годы, отражающие сдвиг приоритетов от расходов на развитие человеческого капитала (образование, здравоохранение) в сторону оборонных расходов и социальных трансфертов, подрывает бюджетные стимулы долгосрочного экономического развития».

Более того, в условиях, когда граждане и так ощущают падение реальных доходов, отказ от индексации пенсий может нанести по потребительскому рынку еще один удар. «По итогам 2016 года инфляция может составить восемь процентов, так что индексация никак не покроет рост цен, — говорит главный аналитик Нордеа Банка Денис Давыдов. — В других секторах экономики в реальном выражении зарплаты также могут продолжить падать, и по итогу года только оптимисты могут ждать восстановления потребления домохозяйств. Это с большой долей вероятности будет основным тормозом восстановления экономики в 2016 году».

Неприкосновенный дефицит

Требует более тщательного изучения и вопрос бюджетного дефицита, жестко ограниченного 3% ВВП, и возможного повышения долга. С одной стороны, если ВВП в будущем году не вырастет до прогнозной величины, дефицит выйдет за эти рамки. С другой стороны, дефицит может оказаться и меньше — например, если цены на нефть окажутся выше прогнозного уровня либо если девальвация продолжится. Есть все шансы, что так произойдет в 2015 году. «Поскольку курс рубля оказался слабее, чем ожидалось, доходов действительно придет в 2015 году больше, и дефицит будет меньше запланированного, — говорит руководитель направления “Фискальная политика” Экономической экспертной группы (ЭЭГ) Александра Суслина. — Однако этот рост доходов свидетельствует, что все оказалось еще хуже, чем думали, ведь единственная причина этого снижения дефицита — ослабление рубля, номинальный рост налоговых баз, а не реальный рост экономики». Позиция ЭЭГ довольно жесткая: повышение планки бюджетного дефицита приведет к росту расходов на обслуживание долга, что является долгосрочной проблемой, поясняет Александра Суслина. «Здесь важно учитывать не столько объем госдолга, сколько стоимость для бюджета заемных средств, — отмечает эксперт. — Займы на внешнем рынке очень дороги для нас, занимать на внутреннем рынке такие огромные объемы тоже опасно. Это может привести к проблеме вытеснения с рынка частного сектора — большая часть инвестиционного ресурса на рынке будет уходить в госбумаги, а на финансирование реальной экономики ничего не останется. Резервного фонда на финансирование дефицита в лучшем случае хватит на год, если планка бюджетного дефицита будет повышена. И не стоит забывать, что одним бюджетным годом наша жизнь не ограничивается. Решение тратить больше сейчас — это просто перекладывание сегодняшних нерешенных проблем на будущее. Сейчас уже всем очевидно, что текущий кризис и его последствия будут достаточно долгосрочными. Поэтому чем экономнее мы будем расходовать тот небольшой запас средств, который у нас есть, тем лучше».

Расходы бюджета-2016 zzzzzzzzzzzzzzzzzzzztitul_tabl2.jpg
Расходы бюджета-2016

Инвестсообществу идея возможного повышения дефицита тоже не нравится. «Государство может заметно нарастить свое потребление конечных ресурсов экономики за счет заемных средств без серьезных негативных последствий для рынков, только если кто-то другой (мы с вами) готов ограничить свое текущее потребление и высвобожденные средства вложить в госбумаги, — рассуждает главный стратег казначейства Deutsche Bank по России и СНГ Павел Пикулев. — В наших условиях, по моему мнению, доверие к долгосрочным сбережениям в национальной валюте недостаточно высоко». Теоретически, полагает г-н Пикулев, возможно нарастить ежегодный объем чистых заимствований на локальном рынке до 3% ВВП, но только ценой укорачивания срока выпускаемых бумаг и существенного роста процентных ставок. «Что касается “нетрадиционных методов” финансирования дефицита, таких как скупка госбумаг Центральным Банком, то тут следует учитывать, что на монетарное финансирование дефицита бюджета население и бизнес, вероятно, будут реагировать скупкой иностранной валюты. Так что в российских условиях дефицит бюджета в четыре-пять процентов связан с риском высокой волатильности валютного курса, повышенными процентными ставками и рисками для финансовой стабильности», — говорит эксперт.

Несколько более гибкой позиции придерживаются в ИЭП: «Возможности финансированию дефицита за счет займов есть, — считает Арсений Мамедов. — Более того, мы считаем, что уже в 2015 году можно было бы меньше тратить средства Резервного фонда и больше занимать на внутреннем рынке (понятно, что внешние займы в текущих условиях затруднены). Но с точки зрения большего объема дефицита и наращивания долга важно понимать, насколько длительным является снижение доходов федерального бюджета. Пока сценарий возвращения цен на нефть выше ста долларов за баррель в ближайшие годы маловероятен, а значит, текущий уровень доходов бюджета надо воспринимать как средне- и даже долгосрочный. В результате необходима адаптация бюджетной политики к новым макроэкономическим условиям. В противном случае мы рискуем оказаться в положении Греции, которая длительное время жила не по средствам. Длительный дефицит могут позволить себе только США за счет особой роли доллара и американских гособлигаций».

«При повышении дефицита до 4–4,5 процентов ВВП в текущих параметрах бюджетная дыра достигнет 3,1–3,5 триллиона рублей, а это практически столько, сколько, по нашим оценкам, останется в Резервном фонде по итогам 2015 года (3,5 триллиона рублей), — приводит расчеты макроаналитик Райффайзенбанка Мария Помельникова. — Такое возможно в случае падения цен на нефть до 40 долларов за баррель или других внешних шоков, и в этом случае создается риск полного исчерпания Резервного фонда уже в 2016 году».

Правительство последовательно сокращает расходы на здравоохранение и образование zzzzzzzzzzzzzzzzzzzztitul_graph.jpg
Правительство последовательно сокращает расходы на здравоохранение и образование

На наш взгляд, резервы внутреннего облигационного рынка все же нуждаются в более тщательном изучении — велика вероятность, что он сможет переварить гораздо больший объем заимствований, чем принято думать. Свежий пример: 28 октября Минфин разместил ОФЗ с погашением в 2027 году на 15 млрд рублей при спросе в 51 млрд рублей, с купоном 8,15% годовых. Это не чрезмерная ставка, и при нормальном развитии накопительной пенсионной системы небольшое — подчеркнем — увеличение госдолга представляется вполне реальным. «Отчасти заместить траты из Резервного фонда могли бы нерыночные или альтернативные способы размещения госбумаг, — говорит Мария Помельникова из Райффайзенбанка. — Минимальные их объемы уже планируются в 2016 году в рамках ОФЗ для физлиц (пока около 30 миллиардов рублей). Одной из нерыночных форм размещения также может быть выпуск госбумаг под финансирование определенных инвестиционных проектов или антикризисных мер. Схожий метод использовался при механизме докапитализации банковской системы через ОФЗ».

Что стимулируем

В нынешних условиях единственной стимулирующей мерой может быть грамотное перераспределение расходов в пользу инвестиционных статей без ущерба для выполнения социальных обязательств, считает Мария Помельникова. «В этом смысле проект бюджета на 2016 год преподносит сюрприз, — говорит аналитик. — Если раньше расходы перераспределялись в пользу роста оборонных трат, то в 2016 году Минфин оставляет оборонные расходы практически неизменными и направляет высвобождающийся резерв в пользу увеличения статьи «национальная экономика» (рост на 12,8%, или на 290 млрд рублей)».

20 самых затратных госпрограмм zzzzzzzzzzzzzzzzzzzztitul_tabl3.jpg
20 самых затратных госпрограмм

Значительные суммы в 2016 году получат ключевые отрасли — промышленность и сельское хозяйство. Серьезные средства выделены автомобилестроению: 46,3 млрд пойдет на компенсацию части затрат на содержание рабочих мест, 30,2 млрд — на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств по транспортным средствам, соответствующим нормам «Евро-4» и «Евро-5». 53 млрд рублей будет потрачено на программу «Развитие авиационной промышленности», 45 млрд в сумме получат госпрограммы по развитию судостроительной, фармацевтической и медицинской и радиоэлектронной промышленности.

Поражает воображение охват сельского хозяйства: государство берет на себя возмещение как части затрат производителей, так и процентных ставок по кредитам. По «Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы» средства выделены на растениеводство, от картофелехранилищ до закладки виноградников и ухода за ними, и на животноводство, от молочного и мясного скотоводства до северного оленеводства. Что очень важно, заложены средства на развитие племенной базы скота и закупку семян, а также субсидии по кредитам для малых хозяйств.

«В какой-то степени ФБ-2016 является бюджетом развития, так как предусматривает адресные инвестиции в те области экономики в которых мы, прямо скажем, отстали или в которых практически не присутствовали, — рассуждает Денис Давыдов из Нордеа Банка. — Ключевой вопрос — эффективность использования этих средств бюджета. Однако в целом бюджетная политика остается проциклической, основные цели сохраняются прежними — обеспечение ценовой и финансовой стабильности в расчете на последующий экономический рост. В условиях глобальной экономической “дремы” правительство не готово идти ва-банк и проводить контрциклическую политику».

«С точки зрения объема расходов, его увеличения, бюджет 2009–2010 годов был контрциклическим, общий объем дополнительных антикризисных расходов за эти годы мы оцениваем в 10 процентов ВВП, — говорит Арсений Мамедов из ИЭП. — Однако стал ли кризис отправной точкой для возобновления экономического роста? Важно обратить внимание, что торможение российской экономики началось до существенного падения цен на нефть. Вызывает большие сомнения тезис, что простое наращивание объема госрасходов без улучшения их структуры, а также проведения институциональных реформ может создать предпосылки для возобновления устойчивого экономического роста». 

В подготовке статьи принимал участие Евгений Огородников