Профиль фискального риска

Александр Лабыкин
обозреватель журнала «Эксперт»
1 февраля 2016, 00:00

Объединение таможенной и налоговой служб под крылом Минфина вселяет надежду на построение единой прозрачной системы сбора бюджетных денег. Но для нормальной работы фискальным властям придется выбирать между необходимостью стимулировать внешнеэкономическую деятельность и привычкой пополнять казну любой ценой

Федеральная таможенная служба (ФТС) России вскоре утратит полномочия по сбору таможенных платежей, сохранив за собой в основном функции контроля, досмотра и оперативно-розыскной деятельности. Президент Владимир Путин 15 января подписал указ, передающий право администрировать и собирать платежи в сфере таможенного дела Минфину, то есть подчиненной ему Федеральной налоговой службе (ФНС). Тем же указом за Минфином закреплена и сама таможня, прежде имевшая статус самостоятельного госоргана и собиравшая для бюджета около половины того, что приносит обычно ФНС (в 2013 году — 6,565 и 11,3 трлн рублей соответственно). По сути дела, на наших глазах меняется вековой уклад: теперь брать деньги у шлагбаума будет не тот, кто его открывает, а сами казначеи. Через руки инспекторов новой единой службы на базе ФНС теперь будет проходить до 95% всех собираемых бюджетных средств. По мнению президента, создание единого механизма для фискальных органов позволит дополнительно собирать в бюджет сотни миллиардов рублей, которые сейчас государство теряет из-за использования участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД) различных серых и черных схем при уплате пошлины. В предпринимательском сообществе решение восприняли сдержанно. С одной стороны, они давно добивались создания «единого окна» и прозрачных правил игры на таможне. Однако пока нет уверенности, что традиционная строгость Минфина в отношении денег не приведет к усложнению прохождения товаров через границу, а значит, к еще большему усилению теневого сектора экономики.

Верните НДС!

Большинство предпринимателей склоны больше доверять налоговой инспекции, чем таможне, как раз потому, что первой удалось за последние годы существенно упростить процедуру администрирования налогов, повысить эффективность контроля за счет перевода документооборота в электронный вид и введения системы профилактики нарушений. Инспектор, прежде чем карать, поможет выявить и устранить ошибку, чего не скажешь о таможне (впрочем, там все обычно оформляют специальные брокеры).

«Создание электронного документооборота позволило повысить прозрачность всего процесса, что уменьшило количество злоупотреблений и ошибок со стороны предпринимателей и налоговиков, — говорит руководитель экспертного центра при уполномоченном по защите прав предпринимателей при президенте РФ Анастасия Алехнович. — Поэтому предприниматели рассчитывают на создание столь же прозрачной системы и для таможенных процедур, на введение предупредительного принципа в отношении участников ВЭД».

Предпринимательские объединения давно сотрудничают с таможней по поводу упрощения таможенных процедур, и небезуспешно. Например, удалось существенно, с 50 до нескольких единиц, сократить перечень документов, необходимых для подтверждения происхождения и стоимости товара. Это была серьезная победа, ведь у нас все платежи делаются до прохождения товара через границу, а значит, чем больше документов, тем больше он стоит. Но это, как и многие другие послабления, оказалось победой важной, но не определяющей. Сроки проверки правильности начисления платежей все равно размыты, а оснований для нее можно придумать множество, так что у таможенника всегда остается в кармане «коррупционный ключик»: не хочешь стоять — плати. От предложения перейти на заявленный принцип уплаты платежей (при наличии гарантий), то есть после прохождения товара через границу, таможенные чиновники отвечали отказом, ссылаясь на риск массовых злоупотреблений. Однако, по данным самой ФТС, почти из 5 трлн рублей, собранных в бюджет в 2015 году, дополнительно по итогам проверок довзыскано платежей на 18,5 млрд — как до выпуска товаров, так и после. То есть большая часть грузов простаивала зря.

Вторая болевая точка бизнеса на таможне — задержки возврата налога на добавленную стоимость экспортерам. У крупного бизнеса, как правило сырьевого, иные правила уплаты, которые давно устраивают всех, и страдает первым делом несырьевой сектор среднего и малого бизнеса.

«Более 20 процентов продукции нашей компании экспортируется в 50 стран мира, — говорит генеральный директор компании «ТехноНиколь» Сергей Колесников. — В связи с большой бюрократизированностью процесса на возврат НДС мы тратим до года, что означает выпадение оборотных средств, которые бизнесу необходимы, особенно в кризисное время».

Летом прошлого года на очередном Санкт-Петербургском экономическом форуме Сергей Колесников сообщил об этой проблеме президенту и от лица делового сообщества предложил объединить базы данных таможенной и налоговой служб, что позволит сократить срок возврата НДС, а также сделать порядок уплаты НДС заявительным. Владимир Путин там же поручил правительству подумать над предложением, и указ об объединении фискальных служб появился рекордно быстро — всего за полгода.

«Объединение систем необходимо потому, что для возврата НДС налоговая служба требует от заявителя подтверждения факта прохождения товара через границу, — пояснил Сергей Колесников. — Приходится делать запрос через ФТС в отдаленные таможенные посты и каждый раз получать от них подтверждение на каждую партию: проехал груз или нет. А это может быть непредсказуемо долго».

Объединение баз данных позволит налоговикам самостоятельно отслеживать прохождение товаров через границу, что по идее должно сократить сроки возврата НДС, а это само по себе станет для бизнеса антикризисной мерой.

Корректировка добросовестности

Глава Минфина Антон Силуанов пока изложил лишь общее видение новой фискальной структуры, но его настрой в целом вселяет оптимизм: уменьшить бюрократию, число проверок, внедрить внятные критерии определения стоимости товара и прочее. В течение года на базе ФНС будет создан единый орган взыскания задолженности по таможенным платежам, а у ФТС останутся функции досмотра и борьбы с контрабандой. Участники ВЭД при этом рассчитывают, что главенство ФНС позволит искоренить такое зло, как завышение таможенниками стоимости товара для увеличения платежей.

«За многие годы таможне не удалось решить системную проблему — покрывание таможней недоимок от контрабанды и серых схем за счет завышения ввозной стоимости товаров для добросовестных предпринимателей, — говорит председатель совета директоров ГК “Экспо” Виталий Сурвилло. — Они установили свои скрытые правила корректировки стоимости товара, после чего больших трудов стоит доказать, что продукт стоит не 150 рублей, как почему-то показалось таможеннику, а 100. При этом самому инспектору безразлично, что он все равно проиграет в суде, а для бизнеса это прямые убытки от потерянного времени на возврат излишне уплаченной пошлины».

По данным Счетной платы, в 2014 году не в пользу таможенных органов вынесено более 21 тыс. решений на 32,5 млрд рублей — а это три четверти всех тяжб ФТС. При том что общая сумма начисленных возвратов денежных средств за тот же год составила 134,9 млрд рублей, вернуть пришлось (в том числе во внесудебном порядке) излишне уплаченные 117,7 млрд. То есть речь идет не о частных злоупотреблениях, а о системном пороке.

«Если таможня заинтересована в завышении стоимости товара, чтобы получить больше пошлины, то для налоговой это не столь важно: она эту разницу с лихвой компенсирует при взимании налога на прибыль, который будет тем больше, чем больше разница между ценой закупки и продажи, — поясняет Виталий Сурвилло. — Поэтому мы надеемся, что передача фискальных функций налоговой инспекции поможет ликвидировать это зло».

Меньше оттенков серого

Впрочем, по словам таможенников, завышать ввозную стоимость товара они стали в том числе потому, что предприниматели начали активно применять многочисленные схемы оптимизации ввозной стоимости товара — как легальные, так и нет. «Я не представляю себе, как налоговая справится с серыми схемами, мне кажется, напротив, от жесткого и поточного администрирования в тень начнет уходить все больше предпринимателей, — считает адвокат и бывший заместитель руководителя главного управления по борьбе с контрабандой ФТС Марат Файзулин. — А если ФНС пойдет на то, чтобы взимать платежи после пересечения границы, то это обернется огромными потерями для бюджета, поскольку внутри страны товар легализовать проще, чем на границе». Впрочем, предприниматели уверены, что выстроенная единая система контроля за прохождением товара как раз и позволит ФНС эффективнее выявлять нелегалов, чем это делает сейчас таможня.

«В схеме занижения стоимости товара присутствуют фирмы-однодневки, отслеживать которые налоговая научилась вполне эффективно, — уверен генеральный директор компании “Алианта Групп” Агван Микаэлян. — У нее налажен сквозной контроль за НДС, позволяющий отслеживать все движение товара. А с объединением баз данных выгодоприобретатели от занижения ввозной стоимости товара рано или поздно найдутся и вынуждены будут выйти из тени. Думаю, при легализации цены на многие импортные товары в среднем вырастут на 15 процентов — примерно столько экономили теневики».

Впрочем, это же создаст и условия для честной конкуренции, за что, собственно, и борется легальный бизнес.

Волшебная книга таможни

Однако главный вопрос, ответа на который, судя по всему, пока не знают ни министр финансов, ни представители ФНС, — как быть с так называемым профилем управления рисками таможни? Это свод документов и правил (частично автоматизированных), которыми таможенники руководствуются при поточном контроле, когда досматривать удается 4–5% грузов. Эта «волшебная книга» позволяет инспектору всех и вся видеть насквозь: кто подозрителен и почему его надо тщательно досмотреть (само применение системы, или профиля управления рисками, рекомендовано международными документами, но в каждой стране таможня пишет их по-своему).

«Какими именно правилами воспользовался инспектор, почему он счел кого-то сомнительным и отправил на перевес или полный досмотр, узнать невозможно, поскольку это якобы засекреченный документ, — говорит Анастасия Алехнович. — Доходило до смешного, когда находили перевес в несколько килограммов у груженой бетонными плитами машины. На вопрос, что здесь не соответствовало профилю риска, ответа не добьешься».

Вот пример. Счетная палата выявила, что на Забайкальском таможенном посту число нарушений за проверяемый период составило несколько десятков, а профили риска были применены более 21 тысячу раз! Значит, столько раз сочли возможным придержать кого-то и лишний раз порыться у него в карманах. Однако при этом активно применяется и, скажем так, обратный профиль риска (в «секретном» перечне его номер — 623), когда выпустить груз можно без досмотра по согласованию с начальником поста. Однако что именно должен сделать начальник для согласования, под чем-то поставить подпись или просто махнуть рукой — нигде не сказано. В итоге, например, как следует из отчета той же Счетной палаты, в 2013–2014 годах начальник Уссурийского таможенного поста махал рукой в среднем 12–16 раз в день. Что будут с этим делать глава ФНС Михаил Мишустин и Антон Силуанов, пока неясно.

«Притирок, конечно, будет много, но временные неудобства можно потерпеть, если наш финансовый блок не погубит здоровую идею создания единой прозрачной фискальной системы своей традиционной доктриной “не давать денег как можно дольше”, — говорит Сергей Колесников. —Мы говорим о трудностях возврата НДС, но ведь именно налоговики используют длительный срок осуществления запросов на таможню как повод не платить — надеемся, этого не будет. Инспектор понимает, что перед ним проверенный десятилетиями, ни в чем плохом не замеченный экспортер, и все равно тянет с возвратом налога, цепляясь за любую возможность. Унизительно каждый раз доказывать, что ты не вор».

Поскольку ФНС становится если не новым мегарегулятором, то как минимум единоличным представителем государства в фискальном пространстве от границы до прилавка, то все ее новые инструменты в идеале должны быть предельно ясны и логичны. Но чтобы этого достичь, фискальным властям придется сначала преодолеть противоречие, которое очевидно закладывается в новую структуру: необходимость стимулировать внешнеэкономическую деятельность с одной стороны, а с другой — неистребимая привычка пополнять бюджет любыми способами, не считаясь с законными правами и интересами бизнеса.