До развития не добрались

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
21 марта 2016, 00:00

Банк России так и не освоился в роли регулятора финансового рынка — хотя по большому счету от него требуются лишь две вещи: четкая стратегия развития с внятными целями и реальная, последовательная защита инвесторов и потребителей финансовых услуг

Игорь Шапошников

Взявшиеся буквально из ниоткуда компании, не имеющие никакого отношения к «Газпрому», получают контроль над его «дочкой» — «Газпром газораспределение Нижний Новгород». Контроль передается очень просто — с помощью допэмиссии. Миноритарные акционеры нижегородской компании попросили Банк России не регистрировать решение об этом дополнительном выпуске акций — ведь компания и ее мажоритарные акционеры не исполняют Закон об акционерных обществах, не выставляя обязательную оферту для мелких инвесторов (подробнее о конфликте акционеров облгазов «Эксперт» уже писал, см. «Как напугать “Газпром”» в № 36 за 2014 год). Однако в марте этого года Банк России спокойно зарегистрировал решение о допвыпуске акций, несмотря на то что по закону не должен был этого делать. И это лишь один из примеров того, как своеобразно Банк России понимает защиту инвесторов и акционеров.

«В последние месяцы регулятор начал отзывать выставленные предписания и отказываться от исков, — рассказывает управляющий директор консалтинговой компании Myriad Rus Александр Клименко. — На вопросы миноритарных акционеров в ведомстве отвечают, что не собираются вмешиваться в хозяйственную деятельность общества и нарушать государственные интересы. Предлагают самостоятельно идти в суд. Мы и идем, но хотелось бы поддержки от госоргана, который по закону должен заниматься защитой прав акционеров». В Myriad Rus констатируют, что в целом Банк России, играющий роль регулятора финансовых рынков, стал более закрытым и бюрократическим. «Непонятно, как при наличии реальной власти можно допустить, скажем, ситуацию с облгазами, при которой регулятор выносит “Газпрому” предписания, но добиться их исполнения не может, — удивляется предправления УК “Арсагера” Василий Соловьев. — Когда мы судились с “Газпромом” по поводу невыставления оферты, представители регулятора не захотели участвовать в качестве третьего лица и не пришли на суд».

Инвесторы, профучастники рынка и эксперты, которых мы опросили, сходятся в том, что действия Банка России на финансовом рынке не имеют четкого вектора. Потребители финансовых услуг не чувствуют себя защищенным, а профучастники не понимают, как дальше будет развиваться финансовый рынок, — так как четкой концепции развития регулятор так и не предложил. Может показаться, что ощущения вовсе не главное там, где царят цифры. Однако, на самом деле, на фондовом рынке как раз ощущения крайне важны. От регулятора ожидают прежде всего решительности и справедливости. Не секрет, что образцом регулятора финансового рынка является американская Комиссия по ценным бумагам, SEC. Ее репрессивная мощь действительно впечатляет: только за 2015 фискальный год SEC вынесла 807 предписаний и получила штрафов на 4,2 млрд долларов. SEC не боится вмешиваться ни в чьи хозяйственные интересы: например, не далее как месяц назад комиссия оштрафовала на 80 млн долларов мирового гиганта Monsanto за искажение информации о прибыли. Поплатились и три топ-менеджера, а гендиректор и финансовый директор не пострадали лишь потому, что вернули свои бонусы (в сумме около 4 млн долларов). Это вовсе не означает, что на финансовом рынке США мало нарушений — их хватает, от сокрытия прибыли до мошенничеств под видом брокерского бизнеса. Но активная позиция SEC заставляет инвесторов верить, что наказание неотвратимо и их интересы охраняют. В этом и заключается основная роль созданной в 1934 году SEC: внушать инвесторам доверие к финансовым рынкам. К сожалению, пока Банк России, сменивший Федеральную комиссию по финансовым рынкам в роли регулятора, явно не справляется с аналогичной задачей в отношении российских инвесторов. А набор разрозненных предположений, заменивший собой необходимый стратегический документ, внушает опасение, что и дальше наш фондовый рынок будет существовать сам по себе.

Благие намерения

Банк России взял на себя функции мегарегулятора финансового рынка в сентябре 2013 года. Выполнявшая до того момента контрольные и надзорные функции ФСФР попросила об увеличении штата и финансирования: службе как раз вменили в обязанность регулировать огромный рынок микрофинансовых организаций и было ясно, что без увеличения аппарата справиться с ней невозможно. Но вместо этого первый вице-премьер РФ Игорь Шувалов предложил передать функции ФСФР Банку России, создав, таким образом, мегарегулятор. Концепция мегарегулирования довольно популярна в мире: есть теория, что единому ведомству гораздо удобнее регулировать банки, брокеров и другие финансовые компании — так как обычно финансовые холдинги включают в себя все возможные виды бизнеса.

Банк России отныне должен был не только защищать рубль и обеспечивать его устойчивость, развитие и укрепление банковской системы, развитие и стабильность национальной платежной системы, но и развитие и стабильность российского финансового рынка.

На финансовом рынке США хватает нарушений, но активная позиция SEC заставляет инвесторов верить, что наказание неотвратимо и их интересы охраняют

 

 «Функции мегарегулятора — надзор и регулирование. Принято считать, что надзор отвечает за системные риски и устойчивость финансовых организаций; а регулирование — за поддержание на рынке конкуренции и защиту прав потребителей финансовых услуг, — поясняет профессор НИУ ВШЭ Александр Абрамов. — С надзором ЦБ в целом справляется. Это не означает, что в отношении небанковских финансовых структур он уже работает. Скорее мегарегулятор энергично строит то, чего при ФСФР не было: систему пруденциального надзора». Считается, что пруденциальный надзор позволяет предотвратить проблемы в финансовых организациях. Как это будет работать в отношении профучастников финансового рынка, пока неясно, но в банковской сфере пруденциальный надзор работает вовсю — результатом являются регулярные отзывы банковских лицензий.

 44.jpg

Участники рынка признают, что в отношении формальных процедур мегарегулятор стал работать лучше ФСФР. «В части регистраций правил фондов и изменений к ним ЦБ работает лучше ФСФР: все регистрируется в срок и на запросы они отвечают всегда», — говорит Василий Соловьев. Александр Клименко добавляет: в плане защиты акционеров до конца 2014 года регулятор действовал достаточно жестко — например, в отношении штрафования эмитентов за нераскрытие информации. Но теперь штрафы занижают или же регулятор ограничивается формальными действиями. «Если бы регулятор действительно хотел побороться за акционеров, почему бы ему не действовать более активно в рамках возможностей, предусмотренных законодательством? — удивляется Клименко. — К примеру, как у истца у Банка России есть возможность требовать в суде обеспечительных мер — можно было бы наложить арест на спорные акции, по которым должны были выставить оферту. Но этого не было сделано — и ответчик мог спокойно продать пакет, что и произошло, например, с бумагами Нижегородского облгаза и Воронежоблгаза, от которых “Газпром” быстро избавился. Почему регулятор не пользуется своим правом штрафовать за нарушение законодательства об АО не только компанию, но и должностное лицо? Два таких штрафа — и должностное лицо подвергают дисквалификации и лишают права занимать руководящие должности».

Движение на месте

Что касается не соблюдения процедур, а работы по развитию финансового рынка, то здесь дело обстоит печальней. В конце прошлого года — спустя более двух лет после того, как он начал свою работу в качестве мегарегулятора, — Банк России наконец выпустил проект «Основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов». Этот документ, должен был стать чем-то вроде стратегии, но кроме недоумения ничего не вызвал. Так, Национальная ассоциация участников фондового рынка направила в Банк России письмо, где прямо указала на неловкости, содержащиеся в документе. Например,  авторы «Основных направлений» почему-то полагают, что российский фондовый рынок «динамично развивается», — при том, что приведенные тут же цифры свидетельствуют: активы ПИФов не растут, а активы профучастников рынка ценных бумаг уменьшаются.

«В части регулирующей функции пока нет ощущения серьезных позитивных сдвигов, особенно со стороны поддержания конкурентной среды, — констатирует Абрамов. — На рынке практически не появляются новые участники. Крупные проекты развития нередко осуществляются сверху, меньше внимания уделяется поддержанию конкурентной среды».

 45.jpg

Но самое главное, в «Основных направлениях» не было того, что должна содержать настоящая стратегия: целей и мер по их достижению. По непонятной причине Банк России решил отказаться и от прогнозных количественных показателей, сославшись на «мировую тенденцию». Это выглядит так, словно никакого вектора для развития финансового рынка у регулятора нет вовсе, — отсутствие измеримых показателей в таком случае вполне понятно: зачем считать шаги при ходьбе на месте? Приведем простой и довольно важный количественный показатель: доля Московской биржи в торгах долевыми инструментами российских эмитентов так и не достигла хотя бы 50% (без учета сделок РЕПО, с этими сделками доля Мосбиржи около 60%), наши акции в основном торгуются за рубежом. Как регулятор относится к этому? Если это плохо — то как это исправить и к какому показателю надо стремиться? К сожалению, получить ответы на наши вопросы в Банке России не удалось — в ведомстве лишь посоветовали еще раз прочитать документ и подождать дорожных карт, которые вскоре последуют.

 46.jpg

Невозможно не привести в пример ту же SEC, регулярно выпускающую стратегические планы — даже при вполне развитом финансовом рынке. Так, стратегический план SEC на 2014–2018 годы включает в себя четыре глобальные цели: поддержание эффективной регуляторной среды, принуждение к соблюдению законов о ценных бумагах, облегчение доступа к информации для принятия инвестиционных решений и повышение эффективности работы SEC. Эти цели имеют вполне внятные измеримые показатели. SEC смотрит на число долларовых транзакций, процент и продолжительность сбоев на торговых площадках, число новых инвестиционных продуктов, процент инвестиционных советников, управляющих и брокеров, сдающих экзамены SEC, процент компаний, раскрывающих информацию. Индикаторами служат и средний срок между началом расследования комиссии и принятием решения, и число выявленных SEC уголовных преступлений, и множество других показателей. В стратегии, действительно, не указаны количественные цели по этим индикаторам — но SEC ежегодно отчитывается перед Конгрессом о своей работе и публикует все индикаторы в динамике за несколько лет, так что эффективность работы комиссии и выполнение ею собственных планов может оценить каждый желающий.

 47.jpg

Мягкий регулятор

Если из планов регулятора нельзя сделать четкие выводы, то, возможно, его текущие действия подскажут, в какую сторону движется наш финансовый рынок? Увы, и здесь царит разрозненность и отсутствие какого-либо направления. «Очень странно, что регулятор готов снизить требования к собственному капиталу УК до 20 млн рублей — тогда как еще десять лет назад требовалось 80 млн рублей, — приводит пример Василий Соловьев. — Гораздо разумнее было бы привязать объем собственного капитала к объему средств под управлением, принятых на условиях гарантированной минимальной доходности (чаще всего это средства НПФов), так как УК в таком случае берут риски непосредственно на свой капитал».

Самое же неприятное, что не уделяют должного внимания защите инвесторов — ни от крупных инвесторов и эмитентов, ни от финансовых посредников. «Действующая система регулирования, даже несмотря на принятие новых правил работы саморегулируемых организаций, смещена в большей мере в сторону цеховых интересов, чем в сторону защиты прав потребителей финансовых услуг, — говорит Александр Абрамов. — По моему мнению, сегодня при возникновении конфликтных ситуаций частный клиент во многом беззащитен перед брокером. Брокер вправе в одностороннем порядке менять существенные условия договора с клиентом, регламент брокерского обслуживания, тарифы. Не секрет, что нередко он вынуждает клиента передавать ему право распоряжения активами на брокерском счете, используя их в качестве ресурса для кредитования других клиентов. К тем, кто не соглашается на это, применяют дискриминационные тарифы. Банк России смотрит на подобную практику возложения на неискушенных инвесторов нерегулируемого системного риска сквозь пальцы». Пойдя в данном случае по пути США, где существует Служба регулирования отрасли финансовых услуг (Financial Industry Regulatory Authority, FINRA), Банк России решил тоже возложить разрешение разногласий клиентов с брокерами на саморегулируемые организации. «Новое законодательство о СРО ввело механизм дисциплинарной ответственности брокеров и предоставило их клиентам право жаловаться в СРО, — говорит Абрамов. — Однако здесь возникает ситуация конфликта интересов, и, насколько СРО удастся ее решить, пока не понятно. В какой-то мере решению этих проблем поможет внедрение механизма гарантирования сохранности активов клиентов в случае неплатежеспособности брокеров, обсуждаемого в Минфине. Но необходимо развивать также общества по защите прав потребителей финансовых услуг, чтобы более консолидированно отстаивать интересы потребителей финансовых услуг».

Российский финансовый рынок не развивается: не растут активы брокеров и ПИФов, не появляются новые участники рынка. Доля Московской биржи в торговле акциями российских компаний до сих пор меньше 50%

 

Наконец, вызывает опасения конструкция, которая сейчас формируется на пенсионном рынке. Напомним: Банк России активно взялся за повышение прозрачности негосударственных пенсионных фондов — первая «заморозка» пенсионных накоплений в 2013 году оказалась связана как раз с тем, что НПФ должны были пройти процедуру акционирования и включиться в систему гарантирования вкладов. Рынок НПФ действительно очистили от большого числа мелких игроков, устойчивость которых была под вопросом. Но теперь мы наблюдаем формирование на пенсионном рынке новой не очень приятной тенденции: средства пенсионных резервов и даже накоплений все чаще используют для финансирования приобретения родственных компаний. Например, пакетом в 7% ОАО «Открытие холдинг» владеет НПФ «Лукойл-гарант», а ОАО «Открытие холдинг» при этом владеет 17,7% ООО «Инвест-холдинг», материнской для НПФ «Лукойл-гарант». Пакет в 7,3% ПАО «Росгосстрах» держит НПФ РГС — формально компании не связаны, но их продукты продаются под единым брендом. Чьи интересы в данном случае превалируют — клиентов пенсионных фондов, доверивших им свои накопления, или владельцев НПФ, мы увидим в 2022 году, когда массово начнут выплачивать накопительные пенсии. Один из собеседников «Эксперта», близких к пенсионному рынку, выразил опасение, что Банк России окажется не в состоянии справиться с этой ситуацией. Видимо, представители регулятора полагаются на добросовестность владельцев НПФ, так как с формальной точки зрения все сделки, разумеется, абсолютно законны. Но с точки зрения не буквы, а духа закона и смысла всей накопительной системы Банк России должен был бы следить за тем, чтобы пенсионные накопления вкладывали в рыночные инструменты, а не использовали для создания финансовых империй.

На наших глазах родилась и умерла, так и не начав дышать, концепция Москвы как международного финансового центра. В рейтинге мировых финансовых центров The Global Financial Centres Index, составляемом лондонской исследовательской компанией Z/Yen, мы болтаемся в самом низу — тогда как Алматы, попавшая в этот рейтинг позже нас, уже намного обгоняет Москву. Можно не принимать в расчет этот рейтинг — но тогда нкобходимо использовать собственные показатели. И логично было бы стараться их улучшать: стабильность финансового рынка — это прекрасно, но стабильно неразвитое состояние — все же не то, чего бы нам хотелось.