Стройка без прибыли

Алексей Щукин
специальный корреспондент журнала «Эксперт»
18 апреля 2016, 00:00

В мире существует много различных систем социально ориентированного жилищного рынка. Одна из них успешно реализуется, как ни странно, в России — в Белгородской области

Треть жилого фонда Нидерландов построена жилищными корпорациями — некоммерческими организациями, не имеющими права получать прибыль

Вокруг жилищной политики существует много мифов. Например, капиталистическая модель якобы предполагает, что жилье строится исключительно частными девелоперами, продающими квартиры на свободном рынке. Другими словами, девелопмент возможен только при наличии игрока, извлекающего из этого прибыль. Это не так. Но любые альтернативы этой схеме воспринимаются у нас как немедленный возврат к социализму: «Ты хочешь, чтобы государство строило и раздавало бесплатно квартиры?»

На самом деле в капиталистическом мире выработано много инструментов жилищной политики. На первый взгляд это может показаться странным, но во многих странах роль государственных или некоммерческих организаций крайне велика. Это справедливо, например, для Сингапура, где доминируют госструктуры. И для Голландии, где значительная доля рынка приходится на бесприбыльные жилищные ассоциации. Ограничение свободного рынка в жилищной сфере имеет свою логику: жилье — это базовый элемент жизнедеятельности человека, а рынок земли под застройку обычно ограничен. То есть жилье слишком важный аспект жизни, чтобы отдавать его в частные руки.

Российский опыт показывает, что институты развития плохо поддаются трансферу из других стран. Модель развития все равно создается внутри страны, опираясь на местное своеобразие рынка. Тем менее знакомство с мировым опытом полезно как лекарство от стереотипов.

Голландские жилищные корпорации

Ключевым элементом жилищной системы Голландии являются жилищные корпорации — частные некоммерческие компании, работающие в сфере социального жилья. В какие-то периоды на их долю приходилось до 70% строящегося в стране жилья. Сегодня порядка 700 корпораций владеют более чем третью всего жилищного фонда Голландии. Крупные корпорации могут владеть десятками тысяч квартир и сдавать их в аренду: например, компания Ymere управляет 80 тыс. единиц жилья в Амстердаме, Харлеме и Алмере.

Жилищная корпорация выступает как бесприбыльный девелопер и владелец жилищного фонда. Базовая схема работы такова: компания проектирует и строит жилые комплексы, а потом сдает квартиры в аренду. Арендная плата устанавливается ниже рыночной и зависит от дохода нанимателя, часть квартир может сдаваться по низким, муниципальным расценкам. Стройка финансируется за счет доходов от аренды с уже построенных зданий, привлекаются государственные займы, субсидии и частные кредиты. Эксплуатацией зданий во время всего срока их жизни занимается корпорация.

Роль корпораций в жилищной сфере Голландии за 150 лет их существования несколько раз кардинально менялась. Первая жилищная корпорация появилась в Амстердаме в середине XIX века: состоятельные горожане основали ее как полуфилантропическую организацию для строительства жилья для рабочих с минимальной прибылью. Именно первые корпорации ввели в обиход понятие «социальное жилище», установили стандарты его строительства и содержания, ускорили вовлечение правительства в жилищную сферу.

В 1901 году за жилищными корпорациями был закреплен статус частных бесприбыльных организаций, действующих в сфере строительства и управления дешевым арендным жильем при поддержке государства. Государство начало регистрировать жилищные корпорации в качестве организаций, выполняющих общественные функции, эта сфера стала лицензируемой.

В начале XX века произошел взрывной рост количества жилищных корпораций: в 1922 году их стало более 1300. Многим организациям принадлежало от 30 до 50 квартир. Часть работы в корпорациях выполнялась волонтерами, а полученную прибыль от операций с жильем необходимо было передавать государству.

Интересно, что дома, построенные жилищными корпорациями в 1910–1920-е годы, отличались превосходным качеством. Чего не сказать о послевоенных домах: чтобы восстановить разрушенное, старались строить как можно больше, не уделяя внимания качеству.

После войны начался новый этап жизни жилищных корпораций. Государство стало поддерживать корпорации субсидиями и займами, чтобы обеспечить высокие темпы строительства. К 1960-м жилищные корпорации стали основными игроками жилищного рынка Голландии. В 1967 году ежегодный объем строительства достиг 125 тыс. жилых единиц. Обратной стороной государственных субсидий стал контроль государства за жилищными корпорациями, их даже стали называть «филиалами». Чиновники в этот период могли назначать архитекторов, контролировать ход проекта.

С конца 1980-х государство практически прекратило выдавать субсидии и займы из-за большого дефицита бюджета. Жилищные корпорации опять стали более самостоятельными и начали финансировать стройки за счет частных кредитов, которые брали под гарантии правительства или муниципалитетов. Стали распространяться комбинированные схемы, когда часть жилья строилась для сдачи в аренду, а часть — на продажу. Некоторую часть фонда жилищные корпорации стали продавать для финансирования нового строительства. Впрочем, в последние годы вновь начался процесс сближения государства и жилищных корпораций, контроль за компаниями опять усилился.

Голландский опыт жилищных корпораций интересен несколькими моментами. Во-первых, схема бесприбыльного девелопмента оказывается вполне рабочей. В Голландии она успешно функционирует более 150 лет. Во-вторых, она способна обеспечивать высокое качество застройки. В-третьих, этот инструмент финансирования жилищного строительства оказался не только эффективным, но и весьма гибким: схемы взаимодействия государства и жилищных корпораций за полтора века несколько раз менялись в зависимости от возможностей бюджета и дефицита жилья.

Сингапур: ставка на государственного девелопера

Имея дефицит земли, Сингапур пошел по пути строительства многоэтажного высокоплотного жилья. Зачем этим путем идет Россия, совершенно непонятно 47_2.jpg
Имея дефицит земли, Сингапур пошел по пути строительства многоэтажного высокоплотного жилья. Зачем этим путем идет Россия, совершенно непонятно

Быстроразвивающийся и ультрасовременный Сингапур трудно обвинить в симпатиях к социализму. Однако более 900 тыс. квартир здесь построены и эксплуатируются государственным девелопером-монополистом — Советом по жилищному строительству (Housing and Development Board, HDB). В них проживает 82% населения острова-государства.

«Государственную политику Сингапура в сфере жилья можно считать вполне дирижистской. Она опирается не на рыночные механизмы, а на правительственные стратегии и различные постановления. Такая политика превратила Сингапур из колониального города-порта в современный город-государство», — пишет в работе «Социальное жилье в Сингапуре» (проект «Археология периферии» Московского урбанистического форума) исследователь Том Мизир.

Совет по жилищному строительству был образован в 1959 году, сразу после того, как Сингапур обрел независимость. Правительство обещало трудоустроить и обеспечить жильем все население страны. Совет по жилищному строительству и стал инструментом реализации жилищной политики: уже в первую пятилетку, с 1961 по 1965 год, он построил более 50 тыс. квартир. За две пятилетки в новое жилье переехала четверть населения Сингапура. Нигде в мире, кроме Советского Союза и Восточной Германии, не было столь высоких темпов строительства жилья. Государство субсидировало затраты на строительство и устанавливало арендные ставки.

Ключевым элементом жилищной политики Сингапура является Акт о расселении — парламентский декрет, который дает президенту право изымать участки для общественных нужд. Владельцам изымаемых участков полагается компенсация по рыночной стоимости. Этот акт создал законодательную основу для интервенций государства на рынке недвижимости, позволив пресечь спекуляции с землей и дав возможности аккумулирования необходимых ресурсов для реализации планов строительства социального жилья и транспортной инфраструктуры.

"Государственную политику Сингапура в сфере жилья можно считать вполне дирижистской. Она опирается не на рыночные механизмы, а на правительственные стратегии и различные постановления..."

В первые годы реализации программы Совета по жилищному строительству социальное жилье можно было только арендовать. Арендная плата устанавливалась на уровне 20% от среднемесячной заработной платы квартиросъемщика. Претендовать на социальное жилье могли только граждане острова-государства, которые не являются собственниками жилья. Если доходы арендатора ниже определенного уровня, то предусмотрены субсидии.

Начиная с 1964 года Совет стал разрешать выкуп квартир. Была придумана достаточно изощренная схема: считается, что квартиры продаются в собственность, однако фактически речь идет о праве аренды помещения на 99 лет. Собственником помещения и земельного участка остается Совет по жилищному строительству. Для выкупа квартиры предоставляются ипотечные кредиты сроком на 25 лет. Выкуп социального жилья возможен только для граждан Сингапура, соответствующих ряду критериев. Одно из требований: покупатель должен состоять в браке. В последнее время это правило было смягчено: такие права получили и холостяки старше 35 лет.

Жилищная политика Сингапура увязана с пенсионной: правительство разрешило использовать пенсионные накопления для выкупа жилья. Цены выкупа квартир сегодня устанавливает государство исходя из показателя доступности: четырехкомнатные квартиры должны быть доступны 70% сингапурских домохозяйств, «трешки» — 90%.

В программу выкупа социального жилья зашиты и антиспекулятивные механизмы. Так, перепродажа выкупленной квартиры возможна только через пять лет ее нахождения в собственности. Субсидией на выкуп квартиры можно воспользоваться только один раз в жизни. При перепродаже налогами облагаются и покупатель, и продавец. На сегодня почти 95% жилищного фонда Совета по жилищному строительству находится в частном владении (долгосрочной аренде).

Жилой комплекс Pinnacle: социальное жилье нового поколения в Сингапуре может иметь даже «висячие сады» на уровне 50-го этажа 47_3.jpg
Жилой комплекс Pinnacle: социальное жилье нового поколения в Сингапуре может иметь даже «висячие сады» на уровне 50-го этажа

Монопольное положение Совета по жилищному строительству на рынке не предопределяет низкого качества жилья. Начиная с 1991 года Совет все больше выступает как головная структура, передающая проекты и услуги на аутсорсинг. Это позволяет привлечь известных архитекторов и обеспечивает разнообразие архитектуры. Современное социальное жилье даже может иметь значительные излишества: например, новый комплекс «Пиннакл» имеет висячие сады, которые соединяют две башни на 25-м и 50-м этажах.

В виду дефицита земли в Сингапуре акцент делается на строительство многоэтажного и высокоплотного жилья. При этом реализуется специальная архитектурная политика, нацеленная на повышение качества среды. Города-спутники, на строительство которых делает акцент Совет по жилищному строительству, представляют собой самодостаточные поселения со школами, детскими садами, досуговыми центрами. Требования к жилью постоянно росли: например, увеличивалась площадь квартир. В 1990-е средняя площадь квартиры составляла 120 кв. м — для социального жилья это был мировой рекорд (в последние годы этот показатель снизился: сейчас он составляет 78–85 кв. м).

Жилищную политику Сингапура в последние годы активно критикуют за мнимый характер собственности на социальное жилье и быстро растущие цены. Однако заметим, что именно наличие государственного девелопера в лице Совета по жилищному строительству позволило добиться почти стопроцентной обеспеченности населения жильем, несмотря на ограниченность земельных ресурсов и постоянный рост населения.

Белгородская модель: 50 тысяч рублей за земельный участок

Социально ориентированная модель жилищного строительства работает в Белгородской области уже 15 лет. Земельный участок площадью 15 соток под строительство коттеджа можно приобрести всего за 50 тыс. рублей 47_4.jpg ОЛЕГ СЕРДЕЧНИКОВ
Социально ориентированная модель жилищного строительства работает в Белгородской области уже 15 лет. Земельный участок площадью 15 соток под строительство коттеджа можно приобрести всего за 50 тыс. рублей
ОЛЕГ СЕРДЕЧНИКОВ

Удивительно, но в России тоже есть оригинальная модель неспекулятивного, социально ориентированного жилищного рынка. Уже полтора десятка лет она успешно работает в Белгородской области. Каждый житель области может получить земельный участок по символической цене, чтобы построить себе коттедж.

В основе белгородской модели — идея губернатора области Евгения Савченко: «Человек должен жить на своей земле, в своем доме». В 2003 году с подачи губернатора была принята «Стратегия развития индивидуального жилищного строительства», в которой поставлена цель резко сократить панельное домостроения и перейти к малоэтажной застройке. Для ее реализации в области было развернуто строительство малоэтажного жилья методом самостроя: люди строят дома сами, без привычных для других регионов компаний-девелоперов. Цель программы — три четверти населения области должно жить в домах усадебного типа.

"В целом стоимость инфраструктурного пакета на одно домохозяйство оценивается в 400–500 тыс. рублей. При этом индивидуальный застройщик оплачивает лишь четверть этой суммы"

 

Ключевой момент программы — выделение земельных участков под индивидуальное строительство по символическим ценам. Выделяется не менее 15 соток — такой размер участка позволяет человеку чувствовать себя комфортно и при этом заниматься на приусадебной территории сельским хозяйством. Расстояние от города — в среднем 5–10 километров. Самое удивительное в программе — цены: сегодня за весь участок надо заплатить порядка 50 тыс. рублей (в середине 2000-х было 10–25 тыс. рублей).

Возможность предоставления дешевых земельных участков — следствие дальновидной политики властей Белгородской области. В начале 2000-х они не позволили разбазарить земельный фонд, а напротив, скупили земельные паи площадью порядка 25 тыс. га около Белгорода и других городов области. Приобретенная земля была внесена в уставный капитал Белгородской ипотечной корпорации, которая сегодня выделяет участки индивидуальным застройщикам и развивает анклавы самостроя, оформляя документы и подводя коммуникации.

Отдельный платеж частный застройщик вносит за полный набор коммуникаций (дорога, газ, электричество, вода, канализация) для своего землевладения. В целом стоимость инфраструктурного пакета на одно домохозяйство оценивается в 400–500 тыс. рублей. При этом индивидуальный застройщик оплачивает лишь четверть этой суммы — 120 тыс. рублей, да и то в рассрочку на три года.

Часть инфраструктуры (дороги, вода, канализация) оплачиваются из областного и местного бюджетов. Суммарные годовые затраты на это составляют порядка 1–1,5 млрд рублей в год, что для Белгородской области весьма существенные деньги (бюджет области — порядка 60 млрд рублей). Часть коммуникаций (газ, электричество) подводят ресурсные монополисты. В Белгороде нашли способы уговорить их участвовать в программе самостроя. Монополисты за счет инвестиционной составляющей, входящей в тариф, подводят к микрорайонам индивидуальной застройки коммуникации, строят подстанции и таким образом получают новых потребителей своих услуг.

Принципиально важный момент: такая индивидуальная застройка формирует неспекулятивный сегмент рынка. Физическое лицо может получить под застройку только один участок. В программе предусмотрены антиспекулятивные механизмы — некие обременения, прописанные в договоре купли-продажи земельного участка. Есть обязательство по срокам строительства домов: частный застройщик должен начать стройку в течение года, а в течение пяти лет необходимо возвести здание и ввести его в эксплуатацию. Если застройщик по каким-то причинам хочет выйти из программы: он может либо сдать участок областному оператору, либо продать его, предварительно выкупив по рыночной цене.

В Белгородской области пытаются строить даже «умные пригороды», когда достоинства жизни «на земле» совмещаются с развитой социальной инфраструктурой 47_5.jpg
В Белгородской области пытаются строить даже «умные пригороды», когда достоинства жизни «на земле» совмещаются с развитой социальной инфраструктурой

В области создана и развитая система поддержки индивидуального жилищного строительства. Есть областной потребительский кооператив «Свой дом», который работает по принципу немецких стройсберкасс. Вступив в кооператив, необходимо накопить паевой взнос, а через некоторое время можно получить кредит, в несколько раз превышающий внесенные деньги. Кредит выделяется на семь лет, но выдается траншами — кооператив проверяет целевое расходование средств кредита. В первые годы после образования кооператива ставка по кредиту для бюджетников и молодых семей могла составлять всего 1–3% годовых. Кроме местной стройсберкассы в области есть и другие инструменты поддержки индивидуальных застройщиков, например, многодетные семьи и молодые специалисты на селе получают субсидии. Есть и система, снижающая затраты при строительстве: в Белгородской областной корпорации можно купить архитектурный проект дома из каталога всего за 3000–5000 рублей.

Интересно, что в Белгородской области пытаются развивать субурбии по инновационной градостроительной схеме. Проблема любого пригорода — слабая социальная инфраструктура. Плотность населения там низкая, а значит, инвесторам трудно загрузить и окупить объекты инфраструктуры. В Белгородской области пытаются выстроить «умную» субурбию, создавая градостроительные кластеры. В центре кластеров располагается район среднеэтажной жилой застройки с детскими садами, школами, магазинами и так далее, а вокруг центра — микрорайоны индивидуальных домов. В таком пригороде преобладает малоэтажная застройка, но при этом есть вся социальная инфраструктура. В такой субурбии нет необходимости постоянно пользоваться автомобилем.

В целом белгородскую модель можно назвать успешной: конвейер выдачи земельных участков и строительства запущен и работает. Сегодня выделяется примерно 10 тыс. участков в год: 5000 около Белгорода, остальное — в области. За счет интенсивного строительства появились новые рабочие места, развилась индустрия строительных материалов. В перспективе такая система расселения даст большие, чем при многоэтажной застройке, налоговые поступления и экономию на дотациях системе ЖКХ.

Намного сложнее вопрос о тиражируемости этой модели. Большинство экспертов в восторге от белгородской модели, но замечают, что в других регионах она не может работать. Главная причина — отсутствие у властей участков под застройку: земельные массивы около городов находятся в частной собственности. Это так, но представляется, что главное ограничение лежит не в сфере ресурсов, а в области сознания. Программа появилась не только из желания заработать, а вследствие более высокого мировоззренческого посыла: «Человек должен жить в собственном доме. Это другой уклад, другое восприятие жизни. Ребенок с детства приучается работать на земле, растет физически и психически здоровым. В такой среде формируется правильное представление о семье и гораздо меньше рисков, по сравнению с многоэтажными гетто», — говорит один из белгородских чиновников. Исходя из парадигмы «стройка как способ заработать» белгородскую модель тиражировать невозможно.